Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Таким образом, Конституция делает только одно исключение из правила - прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.[7] Законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.
Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Существование и успешная деятельность прокуратуры Российской Федерации как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Согласно Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Поэтому на прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Верно и то, что из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, иные функции прокуратуры.
На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.[8]
В соответствии со стоящими перед прокуратурой РФ целями, она выполняет ряд определённых функций, которые определяют направления её деятельности[9]:
1) Надзор за исполнением законов: федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, о котором в более широком аспекте будет сказано ниже;
2) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими:
3) оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие;
4) Надзор за исполнением законов администрациями: органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
5) Надзор за исполнением законов судебными приставами;
6) Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ (осуществляемое следственным комитетом при прокуратуре РФ и прокурором, при поддержании государственного обвинения в суде);
7) Участвуют в рассмотрении дел судами, обжалуют противоречащие закону решения, приговоры, определения, постановления судов.
Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности.
Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции – осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними;
8) Заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью;
9) Участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.
Основной функцией всех органов прокуратуры является прокурорский надзор, который представляет собой действия прокуроров по наблюдению за законностью решений органов власти и управления, хозяйствующих субъектов и объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также направленные на устранение нарушений законов и способствовавших им обстоятельств, на восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к ответственности. Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации.
Основными отраслями и направлениями прокурорского надзора являются:
1. надзор за исполнением законов: федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов;
2. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
3. надзор за исполнением законов органами, осуществляющими: оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие;
4. надзор за исполнением законов:
- администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера,
- администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Вся деятельность прокуратуры по данным отраслям и направлениям четко регламентирована действующим законодательством РФ.
При осуществлении общего надзора прокуроры имеют следующие полномочия:
1. по предъявлении служебного удостоверения: беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, на которые распространяется надзор, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления: необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;[10]
2. вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по по
3. воду нарушений законов. При наличии оснований, установленных законом, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности. [11] При установлении нарушений закона прокурор имеет право применить следующие акты прокурорского реагирования:
4. вынести представление об устранении нарушений;[12]
5. принести протест на противоречащий законам правовой акт;[13]
6. обратиться в суд или арбитражный суд с требованием о при-
7. знании правового акта недействительным;[14]
8. вынести постановление о возбуждении
9. производства об административном правонарушении;[15]
10. потребовать письменно привлечения виновного лица к иной
11. установленной законом ответственности.
§3. Проблемы оптимизации системы органов прокуратуры
Одним из наиболее видных путей оптимизации системы органов прокуратуры РФ явился путь создания Следственного комитета при прокуратуре РФ.
Касаемо выбранного пути оптимизации системы органов прокуратуры РФ, выбранной при поддержке Генерального Прокурора РФ Ю. Чайка можно прийти к выводу, что все, разработанные в поддержку данной концепции нормативно – правовые акты направлены на обеспечение полноценной самостоятельности следователя. Данную концепцию предложил Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка, выступивший перед средствами массовой информации 19 марта 2007 г. Подобная концепция развития органов прокуратуры РФ основана на усилении принципа состязательности сторон в судебном процессе по уголовным делам. В свою очередь Следственным комитетом при прокуратуре РФ руководит Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, назначаемый который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации (как и сам Генеральный прокурор РФ).
Исходя из выбранной концепции развития на сегодняшний день система органов прокуратуры в своих полномочиях ограничена до представления государственного обвинения в суде, а также функций по надзору за федеральными органами исполнительной власти.
Проанализировав письмо главного военного прокурора, адресованное военным прокурорам гарнизонов, можно сделать вывод о том, что планируется создание следственного органа, в рамках РФ, который будет объединять в себе следователей всех ведомств, которые в настоящее время осуществляют деятельность по расследованию уголовных дел. Кроме того, из материалов этого письма можно сделать вывод о том, что Прокуратура РФ в перспективе реорганизуется в комитет государственных обвинителей при Министерстве Юстиции РФ (данный тезис подтверждается вопросом в письме главного военного прокурора об отношении военных прокуроров и приравненных к ним прокуроров к сокращению штатов военных прокуратур и переходе на федеральную гражданскую службу).
