Таким образом, сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль.
Изучение социальной среды, в которой происходит осуществление государственного управления, на которую оно влияет и которая также оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властноуправленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократии), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления.
2 Основные черты механизма государственной власти в странах Скандинавии
В Скандинавских странах в отличие от многих континентальных стран Европы переход к буржуазным государственным и правовым институтам осуществлялся не столько вследствие созревших внутренних предпосылок, сколько под влиянием политических процессов, происходивших на континенте, прежде всего под влиянием Французской буржуазной революции. Политические реформы были проведены в Швеции и Норвегии в начале XIX века, в Дании в середине XIX века королевской властью, а не под давлением народных масс. В силу этого они носили половинчатый, незавершенный характер. По форме правления Скандинавские государства того периода относились к конституционной монархии, а точнее к дуалистической монархии. Ей соответствовал режим, называемый дуализм власти. Это значит, что два органа, представляющие интересы двух классов (буржуазии и дворянства), парламент и монарх – в определенной мере зависимы друг от друга, хотя власть между ними разделена.
В тех странах, где преобразования не были вызваны широким народным движением, а осуществлялись монархом под влиянием внешних факторов, где он имел сильные позиции, дуализм вылился в преобладание королевской власти над парламентом. Например, в Швеции в начале 19 века. Закрепление же в Конституции Норвегии более сильных позиций парламента, по сравнению со Швецией связано с борьбой за независимость Норвегии против шведского владычества. В Дании политические преобразования тоже проводились королевской властью. Но влияние на них Французской революции было больше, чем в Швеции. Поэтому конституция Дании 1849 года установила дуализм власти с перевесом ригсдага над королевской властью. Но уже в 60-е 19 века монархии удалось укрепить свои позиции, поэтому возник баланс. Таким образом, во всех Скандинавских странах в первой половине 19 века был установлен дуалистический режим.
К настоящему времени из восьми западноевропейских стран, имеющих однопалатный парламент, пять — страны Северной Европы (Фолькетинг — в Дании, Альтинг — в Исландии, стортинг — в Норвегии, парламент — в Финляндии, риксдаг — в Швеции). Как форма взаимодействия высших органов государственной власти, парламентаризм устанавливает ответственность правительства в целом или отдельного его министра перед большинством в парламенте. Этот порядок сложился в Дании в 1901 г., в Норвегии — в 1884 г., в Швеции — в 1917 г., в Финляндии — в 1919 г. Практика парламентаризма закреплена в объективном праве: § 15-16 Конституции Дании и закон о Государственном (Высшем) суде от 1986 г.; § 6 гл. 1 и § 5 гл. 6 «Формы правления» Швеции; § 3 Конституции Финляндии 1999 г. посвящены вопросам парламентаризма. Только Конституция Норвегии не признает этого института, но парламентаризм держится в форме конституционно-правового обычая этой страны.[2]
2.1 Структура административной системы северных стран Европы
В административных системах североевропейских стран существуют три уровня административного управления: 1 — центральное (национальное) государственное управление; 2 — промежуточное региональное управление, представленное, с одной стороны, промежуточным региональным государственным управлением, с другой — промежуточным региональным муниципальным управлением (местное самоуправление на региональном уровне); 3 — местное муниципальное управление.
Формально главой государства в Дании, Норвегии и Швеции является монарх, согласно конституциям Дании и Норвегии он является и главой исполнительной власти. Фактически же король делегирует полномочия по осуществлению исполнительной власти правительству. Король неответственен за действия правительства в сфере отправления государственной власти.
Правительство осуществляет исполнительную власть в полном объеме только на заседаниях Государственного совета под председательством короля; этот орган считается конституционно значимым правительством, являющимся отдельным видом источника права, решения которого имеют действенную силу. Государственный совет — собрание министров под председательством премьера, не обладает такими полномочиями, как правительство. На заседаниях правительства происходит официальное оформление принятых в ходе консультаций с заинтересованными сторонами и структурными подразделениями решений. На подготовительных заседаниях Государственного совета в неформальной обстановке выясняются мнения и достигается консенсус; заседания проходят под председательством премьер-министра.
Финляндия и Исландия являются полупрезидентскими республиками, полномочия исполнительной власти осуществляются президентами, которые наряду с министрами несут ответственность перед парламентами.
В Швеции избрание премьер-министра парламентом происходит после консультаций председателя парламента с лидерами политических фракций; парламентом утверждается состав Государственного совета, предлагаемый премьером. По датской, исландской и норвежской конституциям назначение и отставка премьер-министра и его кабинета, определение состава и распределение между ними функций находится в ведении короля.
Формирование кабинетов происходит в соответствии с определенными процедурами: депутаты парламентов Норвегии и Швеции, вошедшие в состав правительства, должны передать свои депутатские полномочия заместителям; в Дании и Исландии запрета на совмещение постов нет, как нет и ценза для будущих министров на обязательное членство в парламенте.
Правительство в странах Северной Европы конституционно определяется как один из важнейших органов государственной власти. Поскольку правительства североевропейских стран в условиях парламентских демократий трансформировались в исполнительные комитеты пришедших к власти политических партий, они фактически заняты реализацией программных партийных положений, поддержанных избирателями. Сила и политическое влияние правительства возрастают благодаря праву распределения благ в обществе; праву внесения на рассмотрение парламента законопроектов; конституционному праву вынесения вотума недоверия, роспуска парламента с назначением новых парламентских выборов (последнее — во всех странах, кроме Норвегии).
Специальные комиссии и комитеты правительства, действующие на постоянной основе, являются следующими по важности структурными подразделениями правительств. Примерами таких структур можно назвать Комитет по иностранным делам и Комитет по финансовым делам в Финляндии, правительственные комитеты и специальные комитеты экспертов в Норвегии, аналитические комитеты Швеции и Дании.
Для северных стран Европы характерна унитарная административная система, при которой основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Министерства (департаменты) и ведомства как главные (центральные) отраслевые органы административного управления имеют двухуровневую систему организации. В Дании, единственной североевропейской стране, осуществлен последовательно именно министерский принцип управления с жесткой иерархической подчиненностью комитетов и ведомств определенному министерству. В Норвегии принцип централизации осуществлен в более размытых формах, в Швеции и Дании связь министерств с нижестоящими органами управления еще слабее.
Министерства (департаменты) возглавляют министры в соответствии с членством в Государственном совете. Министр (государственный советник), его заместители (государственный секретарь) образуют политический состав руководства министерством, который уходит в отставку со сменой правительства.
Административный состав министерств: советник министра, начальники отделов и экспедиций, бюро и т.д. не покидают своих постов в связи с изменениями в правительстве.
Вторым уровнем центрального управления являются директораты, которые имеют в некоторых случаях самостоятельность, а в других — входят в управленческую структуру соответствующих министерств (Дания и Норвегия). Возглавляют директорат директор и заместитель; управление генеральным директоратом осуществляется единолично, директоратом — коллегиально. В Швеции и Финляндии генеральные директораты возглавляются генеральным директором, входящим в коллегию наравне с начальниками структурных подразделений (отделов) директората. Директораты, в зависимости от подведомственной отрасли управления, имеют различную организационную структуру.
Органы местного самоуправления формально не входят в систему государственного управления. Однако процесс децентрализации государственного аппарата в странах Северной Европы в 70-х годах XX столетия привел к наделению органов местного самоуправления широкими полномочиями. Законодательство североевропейских стран гарантирует самостоятельность коммун в решении вопросов, отнесенных к их исключительной компетенции (в Дании закон 1984 г., Норвегии — 1992 г., Швеции — 1977 г., Финляндии — 1995 г.). Значимость органов местного самоуправления подкрепляется их экономической самостоятельностью (коммунальная собственность, налоги жителей и т.д.), что подкрепляется целенаправленными субсидиями государства.
2.2 Скандинавский парламентаризм
Под парламентаризмом принято понимать парламентскую систему организации и функционирования верховной государственной власти при разделении законодательных и исполнительных функций, способность представительного органа власти свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов, ответственность правительства перед ним.[3]
Одним из принципов парламентаризма является представительная демократия. Именно на этом принципе основаны все конституции Скандинавских стран. Волю различных слоев населения выражают политические и профессиональные институты. Второй составной частью народовластия является наличие демократического политического режима. Демократический режим характерен для всех стран Скандинавского региона. Все конституции и текущие нормативные акты закрепляют в этих странах широкий круг прав и свобод граждан. В действующих сейчас нормах избирательного законодательства закреплено всеобщее и прямое избирательное право при тайном голосовании. В конституции Дании и Швеции введено также равное избирательное право. В Скандинавских странах укрепление парламентаризма, введение демократических принципов избирательного права шли параллельно с демократизацией избирательной системы. Сначала это нашло выражение в замене мажоритарной системы на пропорциональную. В Швеции это произошло в 1909 году, в Норвегии в 1919, а в Дании в 1920 году. Но затем произошло совершенствование пропорциональной системы.
Парламенты всех стран Скандинавии избираются сроком на 4 года. Досрочный роспуск парламента допускается во всех Скандинавских странах, кроме Норвегии. Вообще, в Скандинавских парламентах обычно представлено много партий. Например, в Дании (фолькетинг) – 8-10, в Исландии (альтинг)– 5-6, в Норвегии (стортинг) – 6-7, в Швеции (риксдаг) – 5-7. Поэтому в парламентах нет ни одной партии, которая обладала бы абсолютным большинством мест и могла бы сформировать независимое от поддержки других партий правительство. Тем не менее, для Скандинавских странах характерна правительственная стабильность. Западные ученые определяют парламентаризм как баланс властей – законодательной и исполнительной, стремились доказать, что важным средством обеспечения такого баланса является двухпалатная структура, позволяющая правительству опираться на одну из палат в случае конфликта с другой. Но демократизация в Скандинавских странах привела к ликвидации двухпалатной системы. В Дании в результате реформ 1953 года и в Швеции реформы 1969 г. были созданы однопалатные парламенты.[4]
