В настоящее время «модернизация» государственного управления в странах с развитой рыночной экономикой рассматривается как равноправный элемент «триады» (экономическое, социальное и административное регулирование) в развитии регулирования на национальном уровне, направленном на повышение эффективности национальных экономик и их способности адаптироваться к происходящим изменениям для обеспечения конкурентоспособности.[9]
В обиход административных перемен входят понятия лучшего менеджмента, производительности, экономической эффективности, сокращения формализма, большей автономии для исполнительной власти, денежной экономии. При реформировании государственной службы акцент был сделан на оплате высших менеджеров государственного управления. Речь шла в первую очередь о повышении роли материальных стимулов. Если старая система оплаты базировалась на принципах солидарности, стандартизации, сильном влиянии профсоюзов и на государственных соглашениях, то новая система оплаты — на понятиях рынка, децентрализации, индивидуальных контрактов, связи с эффективностью исполнительских функций.[10]
Приведем несколько примеров, характеризующих серьезность внимания скандинавских стран к проведению административной реформы, обеспечению «модернизации» системы государственного управления.
В Швеции административная реформа 80-90-х годов затрагивает в основном следующие группы вопросов:
1) введение рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, поставляющих услуги населению; превращение их в корпорации по типу корпораций бизнеса;
2) изменение в системе деятельности государственных агентств, усиление их самостоятельности и повышение роли показателей эффективности;
(3) децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах (государственная региональная администрация): переход от реактивного и судейского контроля над местными коммунами к роли активного и направляющего органа, защищающего местные интересы перед правительством;
4) повышение роли местного управления, расширение их полномочий и свободы действия.
В 1981 г. в Норвегии консервативное правительство, пришедшее к власти, стало проводить некоторые «кампании» по повышению продуктивности и качества службы в общественном секторе. В 1986 г. консервативно-центристское правительство представило всеобъемлющую программу административной реформы под названием «Современное государство». Эта программа частично была принята под влиянием реформ в других странах. В ней констатировалось, что общественный сектор был слишком большим и дорогим. Подвергался критике и «корпоратистский» аспект государственного управления, слишком большое влияние на процесс принятия политических решений заинтересованных групп. Ставилась также задача повышения автономии местных органов управления, что нашло выражение в программе «Эксперимент по организации свободной коммуны» в 1986 г. В 1989 г. был представлен доклад по административной реформе «Государство, организованное лучше», а в 1992 г. был принят закон о роли эксперимента в государственном управлении. Вместе с тем, множество реформистских докладов и проектов реализовалось в весьма скромных результатах.[11]
В Норвегии, как и в других странах этой группы, реформа приводила к преобразованию правительственных агентств в государственные предприятия, действующие по рыночным правилам. Это преобразование считается центральным пунктом модернизации правительств скандинавских стран в целом.
Рассматривая другие Скандинавские страны, отметим, что Дания особое значение придала реформе финансов и персонала (программные бюджеты, расчет издержек и результатов, ориентированный на качество оплата труда, развитие персонала и т.д.). Финляндия сконцентрировалась прежде всего на реформе политического управления (сокращение консультационных комиссий и т.д.), а также построении системы, ориентированной на потребителей.[12]
Представляется важным отметить, что в отношении совершенствования системы государственного управления нет каких-либо догм и универсальных решений – административная реформа в каждом государстве весьма специфична.
В целом в число основных направлений реформирования системы государственного управления в скандинавских странах входят:
А. Изменение задач и функций системы государственного управления
· изменение соотношения прямых и косвенных инструментов государственного регулирования экономики путем проведения приватизации (в отдельных случаях – национализации) предприятий (изменение масштабов прямого участия государства в коммерческом обороте);
· изменение распределения полномочий между различными уровнями системы государственного управления путем децентрализации (или в некоторых случаях – централизации);
· дерегулирование (отказ государства от части функций государственного регулирования);
Б. Совершенствование работы системы государственного управления
· улучшение качества публичных государственных услуг и механизмов их распределения;
· улучшение управления государственными финансами и бюджетом;
· совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления;
· дебюрократизация (упрощение процедур и сокращение сроков принятия решений в государственных органах власти);
· реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов;
· внедрение информационных технологий в деятельность системы государственного управления;
· развитие механизмов мониторинга процессов управления, оценки достигнутых результатов.[13]
Трудно найти единственный общий знаменатель проводимых в последние десятилетия административных реформ в группе северных стран, но они проводились, и было довольно много различных проектов. Уже говорилось о том, что по странам имеются существенные различия, связанные с культурными, историческими и прагматическими факторами принятия той или иной модели административных реформ. Но их менеджериальная составляющая может быть обнаружена практически во всех странах.
3.2 Оценка эффективности проведения реформ и их проблемы
Административные реформы в скандинавских странах 80-90-х годов оцениваются экономистами неоднозначно. Существует влиятельное направление в западной административной и политической теории, сторонники которого критикуют положенную в основу этих реформ теорию государственного менеджмента за узко либералистскую направленность основных ее положений, которая заставляет менять базовую модель менеджмента в государственной службе, выполняющей основные задачи государственного управления. Часть исследователей считает, что эта теория является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих скандинавских стран.
Основоположники менеджериального подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (США) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» («Reinventing Government») проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необходимые преобразования, которые должны произойти на федеральном и местном уровне.[14]
Под менеджментом в государственной службе понимается процесс управления в рамках учреждений государственной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе реализуется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия – в управленческих процедурах.[15]
Ясно, что государственный менеджмент является доминирующей тенденцией в странах Северной Европы. Тем не менее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. И здесь, прежде всего, нужно отметить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного государства, против которых и направлен государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монополию. Но он оказался наиболее технологичным для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с недостатками бюрократии. Приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентоспособными и экономными. Вместе с тем, государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее у политологов и экономистов звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который, в частности, стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, поставил проблему, так и неразрешенную государственным менеджментом. Это обеспечение не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства.[16]
Не до конца реформам удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. Опять обостряются вопросы о соотношении количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и др.
Необходимо подчеркнуть, что государственный менеджмент — это не идеология, а способ решения возникших в 80-90-е годы в государственном управлении на Западе задач. Что же касается эффективности и оправданности этого способа, то их нужно оценивать, исходя из опыта проведенных реформ и степени пригодности государственного менеджмента к конкретной ситуации и культуре.
Таким образом, важнейший результат, проводимых государствами Скандинавии реформ, заключается в следующем: реформирование государственного управления — это дело не только государства, оно требует широкого участия граждан, прежде всего, при определении целей и задач реформ, а также тесного партнерства между государственными и негосударственными секторами.
