Как глава государства Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Вся деятельность Президента, в какой бы сфере она не проявлялась, в конечном счете, направлена на охрану Конституции, обеспечение ее неукоснительного действия. Особо важной является задача создания такого правового режима, при котором ни один орган государства, ни одно должностное лицо не нарушали бы Конституции, не принимали противоречащих ей актов и не нарушали прав и свобод личности и гражданина. В число других первостепенных задач, решаемых Президентом Российской Федерации, входит охрана суверенитета Российской Федерации, обеспечение согласованных действий органов государственной власти, определение основных направлений внутренней и внешней политики, представление Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях[10].
2.3 Высшие органы государственной власти
Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть, принимает федеральные законы, а также решает иные вопросы, отнесенные Конституцией к компетенции представительных органов государственной власти.
Федеральное Собрание состоит из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации[11]. Наличие двух палат обусловлено многонациональным составом Российской Федерации. При этом Государственная Дума представляет и выражает интересы страны в целом. В Государственной Думе работает 450 депутатов, избранных населением в ходе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Совет Федерации состоит из 178 членов. В эту палату Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти. Образованный подобным образом Совет Федерации призван выражать интересы субъектов Российской Федерации. Палаты заседают раздельно и наделяются равными полномочиями.
Законодательная деятельность сосредоточена в основном в Государственной Думе. Именно она подготавливает по своей инициативе проекты федеральных законов, поступившие от Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации и иных субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Принятые Государственной Думой федеральные законы подлежат одобрению Советом Федерации. Последний в течение 14 дней после поступления на рассмотрение должен одобрить закон или отклонить его. По значительной части законов Совет Федерации может воздержаться от рассмотрения, что равнозначно их одобрению. Однако Совет Федерации обязан рассмотреть и принять решение по федеральным законам, регулирующим отношения в сфере федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования и некоторым другим вопросам.
Совет Федерации состоит из руководителей представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Названные лица являются членами Совета Федерации на весь период нахождения ими на данных должностях[12]. Роспуск Совета Федерации Конституцией РФ не предусматривается.
Основные задачи Правительства РФ как органа исполнительной власти сводятся к управлению экономикой, организации исполнения федеральных законов и контролю за деятельностью всех органов исполнительной власти. В частности, Правительство разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает политику, осуществляет управление государственной собственностью, оснащает Вооруженные Силы оружием и военной техникой, обеспечивает охрану общественного порядка[13].
Конституция называет суд единственным органом, правомочным осуществлять правосудие[14]. При этом судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного правосудия. Сообразно названным видам судопроизводства определяется и судебная система Российской Федерации. Конституция называет лишь верхний уровень судебной системы: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Остальные звенья этой системы устанавливаются федеральными законами[15].
Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации[16]. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации.
Важнейшими гарантиями правосудия являются закрепленные Конституцией принципы:
1) независимость судей и их подчинение только Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
2) несменяемость судей и особый порядок прекращения или приостановления полномочий;
3) неприкосновенность судей и возможность привлечения их к ответственности в порядке, определяемом федеральным законом.
Последовательное проведение принципа разделения властей Конституцией РФ предполагает создание реальных условий для того, чтобы судебная власть, в том числе и все судьи, были действительно независимы от законодательной и исполнительной властей.
Конституция делает решительный шаг в этом направлении, закрепив принцип несменяемости судей[17]. Этот принцип означает, во-первых, отсутствие ограничения полномочий судьи каким-либо сроком за отдельными исключениями, установленными федеральным законом, во-вторых, невозможность приостановить или прекратить полномочия судьи иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном законом, и, в-третьих, судья не подлежит без его (судьи) согласия переводу на другую должность или в другой суд.
В систему органов прокуратуры Российской Федерации входят: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации, иные территориальные прокуратуры, военная прокуратура. Осуществляя государственный надзор за исполнением законов, органы прокуратуры обеспечивают единство законности в Российской Федерации и привлекают виновных к ответственности.
2.4 Органы отраслевого управления
Управленческая практика развивалась в направлении усиления “дробления” объектов управления по отраслевому признаку, что приводило к резкому возрастанию количества министерств. Постепенно стали все в большей степени проявляться элементы ассимиляции отраслевых систем, что привело к тому, что “чистых” министерств становилось все меньше и меньше. Возникало большое число сопредельных зон, в рамках которых отраслевые функции и полномочия различных министерств переплетались. В частности, это явилось следствием того, что значительное число объектов данного конкретного отраслевого профиля перестало быть прерогативой одного отраслевого министерства. Так, предприятия машиностроительного комплекса, составляющие единую отрасль в производственно-хозяйственном смысле, фактически стали объектами различных отраслей в управленческом смысле, т. е. руководство ими осуществлялось не одним, а несколькими министерствами. Возникла потребность в выделении головных министерств распространялись на предприятия данной отрасли независимо от их ведомственной подчиненности[18].
В результате все чаще стали возникать проблемы, имеющие общий для ряда отраслевых систем характер. Их решение в силу государственных интересов требовало единообразного подхода. Естественно, что в данном случае значительная роль, принадлежа органам государственного управления общей компетенции, например Правительству. Но этого оказалось недостаточно, что и привело к наделению отраслевых министерств, некоторыми полномочиями надведомственного характера. Они позволяли им, как ответственным за данную отрасль управления, воздействовать на другие отраслевые министерства, в ведении которых оказалась та или иная часть объектов, в принципе подведомственных ему. Так, Министерство здравоохранения было наделено подобного рода полномочиями в отношении тех министерств и ведомств, в подчинении которых находились соответствующие учреждения здравоохранения.
В результате всех этих явлений на министерства в конституционном порядке помимо функций и полномочий отраслевого управления было возложено частичное осуществление функций и полномочий, выходящих за рамки порученной ему отраслевой системы и в отношении объектов, не входящих в систему данного министерства.
Параллельно существовала и получала все большее развитие система государственных комитетов, призванных осуществлять руководство по специальным вопросам, имеющим межотраслевой характер (например, планирование, стандартизация и т. п.) На них возлагались межотраслевое управление и ответственность за состояние, и развитие порученных им сфер управления. Так в управленческий обиход была внедрена новая конструкция – “сфера управления”, под которой понималась система отношений, связанных с осуществлением функций межотраслевого управления. Именно в этом состоял предмет деятельности государственных комитетов.
Для межотраслевого управления главное заключалось в том, что его субъекты специализировались на выполнении в общегосударственном масштабе профильных функций (одной или нескольких), общих для всех или для группы отраслей государственного управления. В своем организационном подчинении такие субъекты отраслей управления не имели. В их ведении находились лишь отдельные учреждения и организации, помогающие им в квалифицированном выполнении возложенных на них межотраслевых функций. Полномочия государственных комитетов распространялись на организационно не подчиненные им министерства и другие органы государственного управления. Их функции в отношении других органов управления сводились в основном к координации регулированию и контролю. Правовые акты государственных комитетов по вопросам их компетенции являлись обязательными для адресатов. К этой группе относились, например, Госплан, Госкомцен и т. п.
Однако одновременно предусматривалась возможность осуществления государственными комитетами отдельных функций по руководству отраслями управления. Естественно, что в этой части они сближались по своему статусу с отраслевыми министерствами. Государственные комитеты, сочетающие функции межотраслевого и отраслевого управления, наряду с межотраслевой координацией, руководили сетью предприятий, учреждений и организаций, непосредственно выполняющих работы по профилю данного комитета (например, государственные комитеты по материально-техническому снабжению, по строительству и т. п.)[19].
Неоднородность государственных комитетов усиливалась в связи с образованием ряда из них, действующих как органы отраслевого управления, т. е. фактически являющихся министерствами (например, государственные комитеты по профессионально-техническому образованию, по кинематографии).
Как и прежде, отраслевое управление – функция министерств. Однако фиксация подобной позиции осуществлена не столь прямолинейно, как прежде. Министерство характеризуется как орган, “проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере иных федеральных органов исполнительной власти”.
В этом определении отсутствует упоминание о том, что министерство осуществляет отраслевое управление. Вместо ключевого термина “отрасль управления” использовано другое, а именно “установленная сфера деятельности”.
Процесс деформации министерской отраслевой системы, однако, на этом не заканчивается. Дело в том, что, поскольку непосредственное управление подчиненными объектами сейчас в компетенцию министерств, как правило, не входит (кроме казенных заводов, например), на их управленческую “долю” приходится выполнение в отраслевом же масштабе регулирующих и координирующих функций в отношении профильных объектов, независимо от формы их собственности[20]. В Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти” предусмотрено, что в целях обеспечения согласованной работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместной сфере деятельности, федеральным министерствам поручена координация иных федеральных органов исполнительной власти. Видимо, имеется в виду координация деятельности иных органов.
