В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует также рассматривать положения Закона, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Как видно, Закон N 79-ФЗ не является законом о трудоустройстве гражданских служащих. То есть не является "Трудовым кодексом гражданских служащих", как это полагают отдельные авторы. Он отражает повышенное внимание к вопросам публично-правового регулирования института гражданской службы, а также озабоченность по поводу развития норм административного права в регламентации государственно-служебных отношений. Этот Закон является "административным", включающим также нормы конституционного и финансового законодательства, определяющим предмет ведения, обязанности и права, ответственность субъектов, обеспечивающих отправление полномочий государства, распоряжающихся государственными средствами или предоставляющих услуги государства населению.
Нормам трудового права, включенным в Закон, придан публично-правовой смысл: скажем, нормы о служебном контракте в принципе отличаются от норм Трудового кодекса о контракте с наемными работниками. Поэтому было бы ошибочно оценивать Закон как "симбиоз" норм административного и трудового права. Закон знаменует резкий "административный" переход в правовом регулировании деятельности гражданских служащих. Он исключает их из категории наемных работников, предусматривая особый порядок приема на службу, определения условий службы, рассмотрения индивидуальных споров и т.д. Закон предусматривает "собственную" социальную защиту гражданских служащих, отличную от социальной защиты, осуществляемой трудовым правом.
Он устанавливает базовые институциональные структуры гражданской службы, поэтому есть уверенность, что стандарты, которые требуются от гражданской службы, будут единообразно применяться повсеместно в исполнительном аппарате государства.
Глава 2. Применение Трудового кодекса РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям гражданской службы
Хотя Закон N 79-ФЗ и является базовым "административным" законом, регулирующим правовое положение гражданских служащих и все существенные условия прохождения ими гражданской службы, тем не менее, в нем еще не урегулированы исчерпывающим образом многие аспекты отношений на гражданской службе. Поэтому Закон N 79-ФЗ (ст. 73) обоснованно предусматривает субсидиарное применение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с гражданской службой. Однако это вовсе не означает признание того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что Закон N 79-ФЗ не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой. В нем не удалось объединить нормы, регламентирующие отношения по поводу осуществления государственно организованной служебной деятельности в сфере государственного управления.
Нормы, регулирующие отношения, связанные с коллективными и индивидуальными сферами труда, содержатся в Трудовом кодексе РФ и иных нормативных правовых актах. Их не удалось "переплавить" таким образом, чтобы обеспечить целостное регулирование специфического "труда" государственных гражданских служащих. В "пользовании" трудового права остаются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях, исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку, совмещении работы с обучением; о материальной ответственности, охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др.
По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы регулируют более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива.
Пойдет ли законодатель по пути полного регулирования гражданской службы системой административного законодательства или, наоборот, в их регламентации будут превалировать трудоправовые начала, зависит от многих условий. Эта проблема на сегодняшний день теоретически не решена. Ясно одно: система регулирования гражданской службы должна соответствовать основным направлениям и приоритетам развития российской государственности и правовой системы[2].
2.1 Гражданская служба: конфликты интересов и процедура их урегулирования
Федеральный закон о гражданской службе (далее - Закон N 79-ФЗ) впервые ввел институт конфликта интересов, который имеет исключительно важное значение в рассматриваемой сфере, где гражданские служащие совершают юридически значимые действия не от своего имени, а от имени государства, представляют и реализуют своими действиями его интересы. В свою очередь, государство обязано обеспечивать соблюдение не только публичных, но и законных частных интересов. Цель института конфликта интересов - установление правовых форм предупреждения, предотвращения и прекращения конфликта интересов, который возникает, когда властные полномочия используются государственными служащими в частных (личных) интересах, а также предоставление гражданам возможности защищать государство от злоупотреблений властью его "слугами" и защищаться самим от несправедливых действий государства.
Впервые определение понятия "конфликт интересов" как ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, было дано в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", подготовленном в контексте общих мероприятий по реформированию государственной службы.
В Законе о государственной службе это понятие существенно конкретизировано. Определяется, что конфликт интересов - это ситуация, когда личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и когда возникает возможное или установленное противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего, с одной стороны, и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или субъекта Федерации - с другой, способное привести к нанесению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации.
Под личной заинтересованностью гражданского служащего признается возможность получения при исполнении должностных обязанностей неосновательных доходов в денежной или в натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для него, членов его семьи или лиц, находящихся с ним в отношениях близкого родства или свойства, а также для организаций или граждан, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами.
Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, должны предотвращаться в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации.
В целях предотвращения или своевременного разрешения возникшего конфликта интересов гражданский служащий обязан: внимательно относиться к любой возможности возникновения конфликта; принимать меры по его предотвращению; сообщать представителю нанимателя о любом реальном или потенциальном конфликте интересов, как только ему становится о нем известно.
В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан не просто уведомить об этом, а проинформировать представителя нанимателя в письменной форме. Имеется в виду заявление, служебная (докладная) записка произвольной формы.
В случае возникшего конфликта интересов гражданский служащий обязан:
- принять меры по преодолению возникшего конфликта интересов самостоятельно или по согласованию с представителем нанимателя;
- подчиниться окончательному решению по предотвращению или преодолению конфликта интересов.
В свою очередь, представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая вызвала или может вызвать конфликт интересов, обязан принять меры по его предотвращению или урегулированию, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности в порядке, установленном рассматриваемым Законом N 79-ФЗ (ст. 37). Предотвращение или преодоление конфликта интересов может состоять в окончательном изменении служебного положения гражданского служащего и (или) в отказе от выгоды, породившей конфликт интересов.
Гражданский служащий, замещающий должность, на которой высока вероятность возникновения конфликта интересов (например, должности, связанные с оказанием государственных услуг, лицензированием, регистрацией и т.д.), обязан заявлять представителю нанимателя о своей личной заинтересованности при назначении на эту должность, при прохождении аттестации, при любом изменении ситуации. Любой конфликт интересов, о котором заявит кандидат на должность гражданской службы, должен быть урегулирован до назначения на должность или присвоения классного чина.
Гражданский служащий не должен допускать, чтобы перспектива получения другой работы (после завершения государственной службы) способствовала реальному или потенциальному конфликту интересов. В этом случае гражданский служащий обязан:
- незамедлительно доложить представителю нанимателя о любом конкретном предложении работы после завершения гражданской службы, которое может привести к конфликту интересов, и принять согласованное решение о совместимости предложения с дальнейшим прохождением гражданской службы;
- сообщить представителю нанимателя о своем согласии на любое такое предложение и принять меры к недопущению возникновения конфликта интересов.
Представитель нанимателя должен следить за тем, чтобы гражданскому служащему, информировавшему представителя нанимателя о конфликте интересов добросовестно и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда.
Процедура урегулирования конфликта интересов заключается в деятельности образуемых в государственном органе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов.
В состав комиссии входят: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридической (правовой) службы и из подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы); представитель соответствующего органа по управлению государственной службой; представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Количество независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.
Согласно ст. 19 и ст. 20 Закона N 79-ФЗ утверждение Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов и Положения о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего входит в компетенцию Президента РФ.
