Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц — сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.
Государственную службу целесообразно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных правоотношений.
Государственная и муниципальная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в следующих аспектах:
социальном, т.е. «государственная служба как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях»*;
политическом — как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба — важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;
социологическом — это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих — людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации*;
правовом — юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная и муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество пединститутов;
организационном — государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников'; государственная служба — правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;
нравственном — рассмотрение этических основ государственной и муниципальной службы.
Государственная и муниципальная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений;
такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.
Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении депутатов представительных органов государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным служащим Лица, занимающие высшие государственные должности КР (Президент КР, руководители палат парламента КР, руководители органов представительной или исполнительной власти местных органов самоуправления КР, министры и др), также не состоят на государственной службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия лишь в течение определенного периода времени Аналогичный статус высших должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и Америки, т е они также не относятся к публичной службе.
Однако в системе публичной службы этих стран возникает противоречие между «временным» характером исполнения чиновниками должностных полномочий и принципом пожизненного назначения на государственную должность. Важные государственно-административные функции могут выполняться также и частными лицами (например, частными нотариусами), которые к государственной службе не имеют никакого отношения.
В самом широком теоретическом понимании государственная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т е от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий А П Алехин и Ю М Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах' Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу
Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное ВМ Манохиным государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства. Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания Например, БМ. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки 1) государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным, 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и тд); 3) данное определение объединяет два различных явления — государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию* Сам Б.М Лазарев определяет государственную службу как служение государству, те выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.
Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы) Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.
Государственная служба — это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах.
С точки зрения современного законодателя, государственная служба КР — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими органов государственной власти КР, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий
государственная должность — базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т е не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы;
государственный орган — учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т д). Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений
Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация» Организация — это совокупность людей, их коллектив, организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т.е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган — это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.
Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность**. Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на республиканском уровне, так и на уровне местных органов после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента КР или постановлением Правительства, главой администрации и т.д.;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
