Представляется бесспорным, что производства, осуществляющие деятельность, допустимую действующим законодательством исключительно для государственных предприятий, должны быть казенными. Это позволит не только устанавливать их профиль и специализацию, но и определять задачи, планы производства, строго контролировать их работу. В числе таких прежде всего вполне обоснованно окажутся предприятия военно-промышленного комплекса, так называемых силовых министерств и ведомств и т. д.
Казенными могут быть гражданские предприятия и объекты, которые в целях безопасности должны находиться в ведении государства. К ним относятся морские и речные порты, аэропорты, атомные и крупные гидроэлектростанции, метрополитены и др. Казенными должны быть также предприятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, надежное функционирование и безопасность которой гарантирует государство. Имеются в виду железные дороги, почтовая связь, водохозяйственные и мелиоративные системы, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы и т. д. Они решают задачи особой общественной важности, государственный контроль их объективно необходим.
Из сказанного выше вытекает, что казенными могут быть унитарные производства и службы: осуществляющие деятельность, допустимую законодательством исключительно для государственных предприятий; составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, функционирование и безопасность которой гарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях их сохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.
Эти критерии строго ограничивают количество казенных производств и служб, и с учетом значимости, а также отраслевых и региональных особенностей, могут быть конкретизированы для предприятий федеральных, субъектов Федерации и муниципальных.
Экономический и правовой статус. Все государственные предприятия в дореволюционной России имели статус казенных. Государственные и муниципальные производства, основанные на праве оперативного управления имуществом, существовали и в социалистической экономической системе. Понятие казенное предприятие (завод, фабрика, хозяйство) впервые было введено Указом Президента РФ "О реформе государственных предприятий". Как новая организационно-правовая форма оно закреплено в новом Гражданском кодексе.
Определен его правовой и экономический статус. Это - юридическое лицо, имеющее в оперативном управлении обособленное имущество, со всеми вытекающими правами и ответственностью. Хотя имущество обособляется, учредитель имеет право собственности на него. Вместе с тем казенное предприятие - унитарное. Это означает, что его имущество неделимо и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками.
Не до конца раскрыто экономическое содержание понятия права оперативного управления имуществом, а также права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных предприятий, имущество которым передается в хозяйственное ведение, за казенными оно закрепляется в оперативное управление. Эти две юридические формы не предполагают какие-либо существенные различия в им\%1ественных отношениях данных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае из Гражданского кодекса такие различия не вытекают.
Установлено, что предприятия на хозяйственном ведении и казенные предприятия осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом. Те и другие не могут отчуждать имущество (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ) без согласия собственника. Различия лишь в том, что казенное предприятие вправе отчуждать с согласия собственника любое закрепленное за ним имущество, а предприятие на хозяйственном ведении - лишь недвижимое. В данном случае разделение переданного в хозяйственное ведение имущества на движимое и недвижимое противоречит ст.132 Гражданского кодекса, согласно которой предприятие в целом как имущественный комплекс является недвижимостью.
Казенные предприятия признаны коммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своей деятельности извлечение прибыли. То же самое относится и к большинству неказенных .унитарных предприятий (имущество которым перёдано в хозяйственное ведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типов унитарных предприятий есть нерентабельный. Но это не означает, что они перестают быть коммерческими. Во-первых, убыточность может быть временной. Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует в качестве основной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижение затрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государственных предприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержанию - равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли - не единственный признак коммерциализации. Казенное предприятие функционирует в рыночной среде, вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования, участвует в конкуренции... Это и есть коммерческая деятельность, конечным экономическим результатом которой может быть не только прибыль.
Гражданский кодекс предусматривает формирование казенного предприятия лишь в статусе федерального и только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. также был рассчитан на создание казенных заводов на базе преобразуемых государственных предприятий. Но все это не исключает, а скорее предполагает возможность учреждения государственных (субъектов РФ) и муниципальных казенных предприятий.
Указом рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществить реформу государственных предприятий, относящихся к их собственности, а органам местного самоуправления - муниципальных. Значит, по аналогии федеральных на базе ликвидируемых производств они могут создавать свои казенные предприятия, что вполне логично.
Вместе с тем, согласно Гражданскому кодексу, унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления имуществом, имеют статус федеральных, субъектов Федерации и муниципальных. Именно они являются казенными, независимо от статуса собственника имущества, т е. учредителя. Следовательно, не только федеральные органы, но и органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления могут учреждать казенные предприятия как новые, так и на основе преобразования (ликвидации) действующих производств.
Необходимы законы о государственном казенном предприятии или о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. При этом следует предусмотреть возможность создания и функционирования казенных предприятий на основе не только федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ, а также муниципальной.
Целесообразно выделить
из действующих государственных и муниципальных предприятий казенные заводы и
определить их статус, режим хозяйствования, методы и органы управления и т. д.
Это необходимо сделать
безотлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса банкротства
нерентабельных и несостоятельных производств.
Отношения казенного предприятия и собственника по использованию имущества. Определяющее значение для взаимоотношений органов власти и казенных производств имеют отношения по использованию имущества, закрепленного на праве оперативного управления.
Понятия
"хозяйственное ведение" и "оперативное управление" определяют
характер отношений по поводу владения, пользования и распоряжения имуществом.
Хотя в том и в другом случае предприятия на условия хозяйственного ведения и
казенные, как отмечалось, по существу, одинаково наделяются такими правами,
однако имущественные и управленческие
.. отношения собственника с этими двумя типами унитарных предприятий в
Гражданском кодексе обозначены по-разному. .
В нем четко сформулировано, что собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, решает вопросы создания, предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, утверждает устав, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью переданного имущества. Ясно, что такие же функции выполняются и по отношению к казенному производству. Однако это не закреплено, но определено, что собственник в лице Правительства РФ утверждает устав казенного предприятия, может принимать решение о его реорганизации или ликвидации, имеет право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. То, что функции собственника четко не очерчены, оставляет широкий простор для вмешательства государственных органов управления в деятельность предприятий, которым не ясны их права, пределы зависимости от собственника и возможности хозяйственной самостоятельности. Поэтому целесообразно законодательно закрепить следующие функции собственника по отношению к казенному производству:
связанные с учреждением предприятия (создание и установление его статуса, определение предмета и целей деятельности, утверждение устава, принятие решения о реорганизации или ликвидации);
связанные с имущественными отношениями (закрепление имущества за предприятием в оперативное управление, установление размера и оплата уставного капитала, определение структуры и назначения имущества, изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, контроль за применением по назначению и сохранностью закрепленного имущества):
связанные с управлением предприятием (назначение директора, установление обязательного задания на производство и поставку продукции для нужд собственника, контроль за его выполнением, определение порядка распределения доходов).[47]
Конкретизация функций и их законодательное закрепление помогут создать эффективный механизм взаимоотношений собственника и казенного предприятия, очертить границы его самостоятельности, существенно улучшить управляемость производства.
Регулирование деятельности казенных предприятий Гражданский кодекс не предусматривает какие-либо требования к производительному использованию имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Предприятие самостоятельно решает вопросы его применения. Право оперативного управления предполагает, что казенное производство владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в соответствии с его назначением. Здесь прибавляется существенный элемент - право собственника доводить задание и обязанность предприятия его выполнять
Механизм реализации этой правовой нормы определен постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г., утвердившим Порядок планирования и финансирования казенных производств. Предусмотрено функционирование их под воздействием двух систем - административной и рыночной Реализация задания государства (собственника) полностью. регламентируется сверху, а разрешенная самостоятельная хозяйственная деятельность организуется по законам рынка.
Государство утверждает предприятию не только план развития и план-заказ на поставку продукции для государственных нужд, но и цены на нее, фонд оплаты труда на объем плана-заказа, лимит численности работников Вместе с тем оно устанавливает тарифную сетку и порядок оплаты труда. Таким образом, казенное предприятие, выполняющее государственное задание, не обладает хозяйственной самостоятельностью.
Важно привести Порядок планирования и финансирования деятельности казенных заводов (фабрик, хозяйств) в соответствие с Гражданским кодексом. Обязательное задание (план-заказ) следует ограничить объемом поставок продукции (в натуральном выражении в конкретной номенклатуре и ассортименте) с указанием сроков поставки. Предприятие должно выполнять прежде всего это задание, за него оно несет экономическую и административную ответственность. Следовательно, целью планирования производства является выполнение задания собственника при минимальных затратах ресурсов. Поэтому планирование должно быть компетенцией самого предприятия. Нет необходимости устанавливать сверху фонд оплаты и лимит численности, тарифную сетку и порядок оплаты труда работников. Цены на продукцию на общих основаниях могут быть оговорены в контракте (договоре), определяющем обязательства и ответственность как заказчика, так и предприятия, разумеется, за исключением случаев, когда установлен единый порядок государственного регулирования цен.[48]
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
