Важно обратить внимание, на то обстоятельство, что рассматривая вопрос об институте административного надзора необходимо учитывать, что понятия «государственный контроль» и «государственный надзор» не тождественны.
В литературе отмечается, что определение полномочий контрольных органов достаточно сложно в связи с построением новой структуры органов исполнительной власти и неокончательной определённостью по поводу сущности контроля и надзора, что требует дальнейшей доработки распределения контрольных полномочий между органами исполнительной власти. Тем не менее, общепризнанно, что понятие государственного контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет присущие только ему признаки.
Можно дать следующее определение понятию «контроль» – это форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица, в рамках контрольного производства, для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия, осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан. Органы, осуществляющие государственный контроль, организуют и проводят проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений. Более того, контрольные органы имеют право вмешиваться в хозяйственную, производственную деятельность организации, применяя меры административного принуждения (Глава 23 КоАП РФ).
В отличие от контроля, надзор – это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими, в соответствии со своей компетенцией, юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами, их должностными лицами, иными поднадзорными субъектами, в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства. При этом, надзорная деятельность ограничена преимущественно проверкой законности действий конкретного объекта надзора и включает наблюдение за соблюдением поднадзорным субъектом определённых правовых норм, выявление и пресечение правонарушений, привлечение виновных к ответственности.
Это позволяет выявить отличительные черты административного надзора, к которому, безусловно следует относить государственный надзор за безопасностью дорожного движения. Итак, во-первых, органы административного надзора включены в систему исполнительной власти. При этом, лишь прокуратура, как орган государственного надведомственного надзора в сфере государственного управления, вправе осуществлять надзор за законностью в деятельности самих органов административного надзора и законностью выносимых ими решений.
Во-вторых, органы административного надзора наделены большими полномочиями: от инспектирования до приостановления (запрещения) хозяйственной деятельности, в том числе, более узкие правомочия, например, в рассматриваемой нами сфере – запрещение эксплуатации транспортного средства, ограничение пользования дорогой и др.
В-третьих, органы административного надзора осуществляют проверки только по вопросам, относящимся к их компетенции и только в сфере их деятельности, например, энергонадзор – в сфере электроснабжения, санэпиднадзор – за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил. Органы административного надзора в сфере безопасности дорожного движения – отношения, возникающие в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог.
В-четвертых, административный надзор осуществляется также и в отношении граждан. В нашем случае, субъектами надзора за безопасностью дорожного движения выступают водители, пешеходы, должностные лица.
В-пятых, органы административного надзора, в лице их должностных лиц вправе привлекать виновных к административной ответственности.
В-шестых, общая цель административного надзора: введение в режим законности непосредственной деятельности поднадзорных объектов.
Таким образом, административный надзор, в общем виде, выступает как специальный вид правоохранительной деятельности органов государственного управления, основной целью которой является обеспечение законности и правопорядка в государственном управлении и в поднадзорных сферах деятельности.
Из всего выше изложенного можно сделать следующий вывод: ГИБДД, являясь основным органом администрирования в сфере безопасности дорожного движения, выполняет как функции контроля (например, контроль за соблюдением Правил дорожного движения, регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий), так и функции надзора (например, осуществление производства по делам об административных правонарушениях, организация государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним, и др.).
В то же время, ГИБДД выполняет ряд разрешительных функций, под которыми подразумеваются: регистрация и учет автомототранспортных средств, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков, принятие квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами и выдача водительских удостоверений, выдача разрешений на оборудование автотранспортных средств специальными световыми и звуковыми сигналами, а также на участие в дорожном движении транспортных средств, перевозящих крупногабаритные, тяжеловесные, опасные грузы, и др.
В компетенцию ГИБДД также входят функции согласования. Например, в части обеспечения безопасности дорожного движения с органами ГИБДД заинтересованными лицами должны согласовываться проекты строительства, реконструкции и ремонта дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта, организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах.
В ведении ГИБДД находятся также вопросы курирования деятельности, опосредованно связанной с безопасностью дорожного движения. Так, основной задачей службы дорожной инспекции и организации движения является осуществление государственного контроля и надзора непосредственно в процессе строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и иных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения, которые она решает во взаимодействии с другими подразделениями органов внутренних дел РФ, военной автомобильной инспекцией, юридическими и физическими лицами, со средствами массовой информации.
Однако, следует иметь ввиду, что некоторые функции государственного надзора за безопасностью дорожного движения – как прямо, так и опосредовано – осуществляют и другие органы государственного управления. В частности, Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, при реализации своих полномочий осуществляются специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции, а именно: осуществляется, в установленном порядке принятие решений о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок и выдачу удостоверений допуска к осуществлению таких перевозок, а также карточек допуска транспортного средства к осуществлению таких перевозок, а также, весовой контроль автотранспортных средств, осуществляющих грузовые перевозки, и организацию на федеральных автомобильных дорогах стационарных пунктов для проведения такого контроля.
Помимо этого, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет надзорные функции по администрированию деятельности, связанной с использованием автодорог выраженную, например, в контроле за осуществлением водителями транспортных средств международных автомобильных перевозок крупногабаритных или опасных грузов без специальных разрешений, а равно, за отклонением их от маршрутов или превышением габаритов, указанных в специальных разрешениях, либо в контроле за специализированным автотранспортом, используемым при транспортировке отходов производства и потребления или иных опасных веществ (ст. 8.2. КоАП РФ), пестицидов и агрохимикатов (ст. 8.3. КоАП РФ), а также за правомерностью выпуска в рейс автомобиля или другого механического транспортного средства, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах либо уровень шума, производимого ими при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами РФ (ст. 8.22. КоАП РФ). Все указанные виды деятельности субъектов дорогопользовательских отношений, прямо или косвенно связаны с безопасностью дорожного движения, а дела об административных правонарушениях вправе рассматривать лишь органы транспортного контроля и надзора.
Отсюда вытекает то, что такая функция, как государственный надзор за безопасностью дорожного движения, являющийся основой администрирования общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, по своей сущности является многонаправленной, объединяющей в себе и контроль, и надзор и согласовательно-разрешительную деятельность уполномоченных на то органов власти.
3. Особенности административного регулирования в сфере безопасности дорожного движения
Административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации свойственны все основные черты, характеризующие государственное управление: государственно-властный, исполнительно-распорядительный, непосредственно-организующий характер, непрерывность (повседневность), подзаконность, охранительная направленность, применение непосредственного принуждения.
Узкоспециализированная административная деятельность органов внутренних дел, производимая в сфере безопасности дорожного движения – это исполнительно-распорядительная деятельность, состоящая в организации работы подчинённых подразделений, служб и сотрудников органов внутренних дел, а также в непосредственном практическом осуществлении последними возложенных на них задач по обеспечению административно-правовыми методами мер по предупреждению причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, а также, снижению тяжести их последствий.
Административная деятельность является той обязательной, неизменной основой, которая характеризует органы внутренних дел России. Это атрибут, неотъемлемое свойство органов внутренних дел, без которого они немыслимы, теряют основное качество органа исполнительной власти.
Деятельность в области дорожного движения, её субъекты и объекты, административно-правовые нормы, определяющие правонарушения, порядок фиксации и способы их вменения установлены нормами Кодекса об административных правонарушений РФ, федеральными законами и иными нормативными актами, содержащими нормы процессуального характера.
Административные правонарушения в сфере безопасности дорожного движения имеют общий признак – это их общественная опасность, т.е. противоправное действие или бездействие (нарушение правил дорожного движения или иных нормативных актов о безопасности дорожного движения), совершенное физическим или юридическим лицом, за которое, на основании закона, предусмотрена административная ответственность.
Общественная вредность правонарушений, совершаемых участниками дорожного движения, по сути своей – двояка, и состоит, с одной стороны, в том, что ими создается опасность причинения вреда жизни и здоровью людей, с другой стороны, может быть причинён материальный ущерб.
