Итак, по нашему мнению, опека или попечительство во всех случаях должны устанавливаться на основании соглашения, заключаемого органом опеки и попечительства от имени муниципального образования с лицом, пожелавшим стать опекуном или попечителем. Думается, что постановлением Правительства РФ могут быть утверждены соответствующие типовые договоры, различающиеся по содержанию в зависимости от возмездности отношений (а возмездные, в свою очередь, - в зависимости от способов передачи встречного предоставления), от характера прав и обязанностей исполняющей стороны.
Внедрение сделки в эту сферу общественных отношений позволит, на наш взгляд, достичь следующих положительных результатов:
- возможности в каждом конкретном случае определять отношения сторон на основе взаимного встречного волеизъявления. Это может касаться сроков действия соглашения, оснований и последствий его прекращения, разграничения функций по охране интересов подопечного между опекуном (попечителем) и органом опеки и попечительства и, разумеется, порядка и условий получения вознаграждения в той или иной форме <*>, если такое вознаграждение, по мнению органа опеки и попечительства, может и должно уплачиваться данному опекуну (попечителю). Заметим, что во всех случаях воля сторон соглашения должна быть ограничена рядом императивных условий, установленных в интересах подопечных, - условий об ответственности опекуна (попечителя), об отстранении его в связи с утратой доверия от исполнения обязанностей, правил об охране и распоряжении имуществом подопечного и пр. Безусловно, императивным требованиям закона должны соответствовать личностные характеристики опекуна (попечителя);
- в законодательстве об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть устранены вопросы и противоречия, связанные с использованием различных форм устройства (за исключением, конечно, усыновления, которое в силу особых правовых последствий не может возникать на основе договора). Так, отпала бы необходимость предусматривать в законодательстве субъектов РФ новые формы устройства детей, основанные на договоре. Многовариантность договоров об установлении опеки (попечительства) позволила бы объединить в рамках этой договорной формы уже известные договоры, в том числе и договор о создании приемной семьи (ст. 152 СК РФ);
- лично - доверительный характер правоотношений позволит сделать эту связь наиболее соответствующей интересам подопечного, поскольку отстранение опекуна или попечителя от исполнения обязанностей может производиться не только при нарушении требований, установленных законом, но и в иных случаях, прямо предусмотренных договором и учитывающих специфику личности подопечного;
- признание правоотношений между опекуном (попечителем) и муниципальным образованием договорными обязательствами снимает все вопросы об ответственности за нарушение прав и интересов подопечных лиц, которые действующим законодательством не урегулированы или урегулированы не до конца. Речь идет об ответственности за неправомерное расходование денежных средств (в том числе сумм алиментов, пособий и пенсий) и имущества подопечного, за неосуществление надзора или воспитания, непредоставление медицинского ухода и иные действия и бездействие опекуна (попечителя).
2. В изменении нуждаются также и нормы "публично - правовой" принадлежности, что должно быть выражено прежде всего в закреплении на уровне федерального законодательства статуса органа опеки и попечительства, полномочий этого органа и его компетенции. По нашему мнению, законодательством субъекта РФ могут быть лишь определены те или иные органы местного самоуправления или их подразделения, на которые возлагаются функции по организации опеки и попечительства. В то же время правомочия этих органов по отношению как к самим подопечным, так и к опекунам (попечителям) затрагивают вопросы "регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина", что влечет необходимость закрепления соответствующих норм на уровне федерального закона[83].
Во-вторых, требуется унификация норм о правовом статусе попечителя, закрепленных в нормативно - правовых актах различной отраслевой принадлежности. Ныне действующее законодательство не содержит единого подхода в определении объема дееспособности лиц, находящихся под попечительством. Так, одна отрасль (например, гражданское законодательство) позволяет ограниченно дееспособному гражданину совершать юридически значимые действия, а другая (например, гражданское процессуальное законодательство) не дает ему такой возможности, обязывая попечителя осуществлять его права[84]. Такое положение можно считать недостатком правового регулирования, тем более что в отдельных нормативных актах о правомочиях попечителя в необходимых случаях вообще нет упоминания и это затрудняет на практике определение их прав и обязанностей[85].
В - третьих, необходимо сформировать правильно ориентированную социальную политику государства в сфере опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства в современных условиях фактически не справляются со своими обязанностями из-за неукомплектованности кадрами, отсутствия транспорта, средств связи и других проблем материального характера. Несмотря на то что эти органы являются органами местного самоуправления, возложить бремя имущественного обеспечения их деятельности только на местные бюджеты было бы не только несправедливо, но и незаконно. Фактически сегодня органы опеки и попечительства исполняют государственные функции социальной и правовой защиты несовершеннолетних и других категорий граждан, что в соответствии со ст. 132 Конституции РФ должно сопровождаться "передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств" из федерального бюджета.
Однако очевидно, что дефицит бюджетных средств не позволит покрыть немалые расходы на организацию и осуществление опеки и попечительства. В частности, совершенно ясно, что осуществить идею предоставления опекунам (попечителям) какой-либо платы за исполнение их обязанностей в современных условиях практически невозможно. Поэтому законодателем могут быть использованы меры всестороннего стимулирования граждан к осуществлению заботы о недееспособных или не полностью дееспособных лицах. Так, должен быть расширен перечень льгот гражданам, ставшим опекунами или попечителями, в том числе льгот жилищных, трудовых и иных, способных во многих случаях заменить вознаграждение за исполнение обязанностей. Правомерно, на наш взгляд, и осуществление идеи о закреплении за опекунами (попечителями) такого преимущества, как право требования от совершеннолетних трудоспособных бывших подопечных предоставления содержания[86].
Сегодня действуют положения части второй Налогового кодекса РФ, которые в совокупности с Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" закрепляют налоговые льготы при осуществлении благотворительной деятельности и порядок применения этих льгот к организациям и лицам, оказывающим благотворительную помощь. Не подлежит налогообложению, в свою очередь, и доход, полученный гражданином в виде благотворительной помощи. Однако, к сожалению, благотворительная деятельность не распространена широко и не имеет столь необходимого адресного применения в отношении конкретных детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий граждан.
В заключение отметим, что при решении задачи охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных лиц предпринимаемые меры (как правового, так и экономического, идеологического характера) должны носить комплексный характер и исходить из принципа сохранения во что бы то ни стало каждого члена общества и всемерной охраны его прав и интересов.
3.2 Проблема частичной правоспособности
Возможность физических лиц выступать в качестве субъектов правоотношения обеспечивается правовым регулированием. Одним из главных условий, определенных законодателем, является наделение гражданина способностью иметь права и обязанности - правоспособностью. Для защиты правоспособности и возникающих на ее основе субъективных прав граждан необходимо точно установить момент возникновения и прекращения правоспособности.
Для раскрытия содержания нормы, закрепленной в п. 2 ст. 17 ГК РФ, важно выяснить, понимается ли под возникновением правоспособности только возникновение способности к правообладанию вообще или также способности к обладанию конкретными субъективными правами и обязанностями. Полагаем, Я.Р. Веберс правильно отметил, что "поскольку правоспособность означает не только способность гражданина иметь права и обязанности вообще, но и права и обязанности определенного вида, то возникновение правоспособности можно понимать и как возникновение ее вообще, и как возникновение отдельных элементов ее содержания"[87].
Формулировка ст. 17 ГК предполагает единство правоспособности. Тем не менее представляется необходимым определить, возникают ли все элементы содержания правоспособности, предусмотренные законом, с рождением человека, то есть одновременно.
В литературе неоднократно отмечался тот факт, что не все элементы содержания правоспособности у граждан возникают одновременно (Я.Р. Веберс, О.С. Иоффе, С.М. Корнеев и др.). Более того, в течение всей своей жизни гражданин может и не обладать отдельными элементами правоспособности. Но это не может не рассматриваться как нарушение принципа равенства правоспособности.
Некоторые элементы содержания правоспособности возникают по достижении определенного возраста (право вступления в кооператив и др.). Следовательно, вопреки широко распространенному мнению сам факт рождения человека не означает, что у новорожденного возникла правоспособность в полном объеме.
Поэтому следует согласиться с мнением, что наличие определенного возраста является фактом, влияющим не только на дееспособность, но и на правоспособность. В отношении отдельных элементов содержания правоспособности не исключается возможность одновременного возникновения как дееспособности, так и правоспособности[88].
Таким образом, существующее в литературе мнение, согласно которому правоспособность возникает в момент рождения[89], хотя и опирается на формулировку п. 2 ст. 17 ГК, тем не менее, на наш взгляд, не отражает в полной мере специфику содержания гражданской правоспособности.
Правоспособность гражданина в принципе действительно возникает в момент рождения. Но нельзя не учитывать, что отдельные элементы содержания правоспособности могут возникнуть лишь при достижении определенного возраста. Законодатель прямо указывает на наличие таких элементов содержания правоспособности. Но установить их наличие можно, исходя из природы и назначения конкретных прав и обязанностей.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 35 ГК опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособные граждане. Таким образом, граждане, не достигшие совершеннолетия, не могут обладать правами опекунов и попечителей, т.е. они не имеют данного элемента гражданской правоспособности.
Из содержания ст. 182 ГК следует, что иметь права и обязанности представителя может только гражданин, обладающий дееспособностью в полном объеме. Следовательно, способность быть представителем признается не за всеми гражданами.
Завещательная способность как элемент содержания правоспособности возникает одновременно с соответствующей дееспособностью гражданина, и поэтому ею нельзя обладать с момента рождения. Реализация этой правовой возможности связывается с истечением периода времени, необходимого для формирования социально зрелой личности, способной действовать самостоятельно.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
