Государство регистрирует такие акты гражданского состояния, как рождение и смерть своего гражданина.
Устойчивость отношений гражданства заключается в их постоянном характере: они длятся обычно от рождения до смерти гражданина, для них установлен особый порядок прекращения, не допускающий расторжения их гражданином в одностороннем порядке. Прекращение отношений гражданства по ходатайству гражданина требует решения государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на то органа. По инициативе государства в настоящее время они вообще не могут быть расторгнуты.
Определение в Законе гражданства как связи лица с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, знаменовало собой утверждение новой концепции взаимоотношений личности и государства.
В теоретических исследованиях советского периода содержание гражданства трактовалось по-иному. Сущность гражданства сводилась к таким его признакам, как распространение на лицо суверенной власти государства и внутри страны, и за ее пределами, наделение лица государством всей полнотой установленных законом прав, свобод и возложением всех обязанностей. Гражданство трактовалось также как принадлежность лица государству.
В этом отражалась господствовавшая в те времена концепция о приоритете государства по сравнению с личностью.
Новый подход к содержанию отношений, связанных с гражданством, исходит из признания приоритета общечеловеческих ценностей, означает признание человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.
Закон СССР о гражданстве 1990 г., принятый уже в годы перестройки, демократизации общества, впервые в правовом акте сформулировал понятие гражданства, наполнив его при этом новым содержанием, сходным с тем, которое дано в российском законе. Однако в Законе СССР гражданство определялось как политико-правовая связь лица с государством. Такая формулировка, исходившая из господствовавшей в прежние годы идеи о морально-политическом единстве всего советского народа, не была воспринята российским законом как не связанная с сущностью отношений гражданства. Последним свойствен правовой, а не политический характер.
2.2 Эволюция законодательства о гражданстве в РФ
Необходимым условием глубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историческом аспекте. Для этого важно проследить динамику развития правового регулирования различных сторон отношений гражданства.
В царской России существовало подданство, а не гражданство. Причем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал, не основывалось, в отличие от законодательства демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных.
В Российской империи подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом:
1) природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выделялись: а) дворяне (потомственные и личные); б) духовные лица (делились по вероисповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, купцы, мещане и цеховые); г) сельские обыватели;
2) инородцы (евреи и восточные народы);
3) финляндские обыватели.
Кроме того, четыре группы природных подданных законодательство делило на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.
Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК об уничтожении сословий и гражданских чинов от 11 (24) ноября 1917 г.
В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и т.д.), титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование – граждан Российской Республики.
1 апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет "О приобретении прав российского гражданства". Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.
Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории Республики. За местными Советами Конституция закрепила полномочия предоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР для трудовых занятий, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянству.
С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7 Конституции СССР 1924 г. закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик.
29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании декретов, принятых до Конституции СССР 1924 г.; не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.
Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в Положении о гражданстве Союза ССР 1931 г.
Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, полно урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, с гражданством детей. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать гражданство этой республики.
В соответствии с Положением 1931 г. принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзных республик и тем самым в гражданство СССР осуществлялось Постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы.
Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик (если лицо, ходатайствующее о выходе, проживало в пределах СССР).
Лишение гражданства СССР осуществлялось в аналогичном порядке. Согласно Положению 1931 г., иностранные граждане – рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР.
Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении:
а) иностранцев – рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность;
б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.
В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР или исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР (если же он проживал за границей, вопрос решался постановлением полномочного представителя СССР).
Конституция СССР 1936 г., как и предшествующая, закрепила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила отнесение к ведению Союза ССР законодательства о союзном гражданстве и о правах иностранцев.
В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Верховным Советом 19 августа 1938 г. был принят Закон о гражданстве Союза ССР. Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, Закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются:
а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 г. в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;
б) лица, которые приобрели гражданство СССР в установленном законом порядке.
Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Закон изменил и порядок решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении. Данные вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Это отражало развивающиеся процессы усиления централизма советского союзного государства.
В последующие годы принимались многочисленные акты, связанные с решением отдельных вопросов приобретения гражданства СССР и восстановления в гражданстве. К ним относятся указы Президиума Верховного Совета СССР "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик" (1940 г.), "О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины" (1941 г.), "О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Маньчжурии" (1945 г.) и ряд других актов, аналогичных последнему, в отношении лиц, проживающих на территории Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии.
Конституция СССР 1977 г. более широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства.
Согласно Конституции 1977 г., принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР.
В соответствии с конституциями союзных республик 1978 г. право принимать в гражданство СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов союзных республик.
На основании ст. 33 Конституции СССР 1 декабря 1978 г. был принят новый Закон о гражданстве СССР, что вызывалось необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, связанных с гражданством.
Закон по-иному сформулировал условие принадлежности к гражданству СССР, применив так называемый нулевой вариант.
Исходным началом в определении принадлежности лица к гражданству СССР признавалось его состояние в гражданстве Союза на день вступления в силу настоящего Закона (а не в подданстве бывшей Российской империи). Такое изменение было закономерным, ибо за прошедшее время выросло несколько поколений людей, родившихся после октября 1917 года. Число лиц, бывших ранее подданными Российской империи, составляло незначительный процент населения.
Новый этап развития государства, охарактеризованный как перестройка, учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость изменений союзного законодательства о гражданстве. 23 мая 1990 г. был принят Закон о гражданстве СССР, знаменовавший некоторые шаги вперед по пути демократизации правового регулирования отношений гражданства.
