Глава 2. Институт уполномоченного по правам ребенка в России
Дети уязвимы и зависимы от мира взрослых. По этой причине у них есть особые права по сравнению со взрослыми, что закреплено в Конвенции о правах ребенка. И эти особые по сравнению со взрослыми права нуждаются в особой защите и особых механизмах ее осуществления, позволяющих обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.
Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, в силу своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов.
От их лица действуют законные представители ребенка (родители, опекуны, директора детских учреждений и пр.). В случае нарушения прав ребенка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребенка, ребенок остается беззащитным.
На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка: как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом, который во многих странах выполняет функции независимого механизма обеспечения прав детей на национальном и региональном уровнях.
В нашей стране одним из недавно возникших институтов является уполномоченный по правам ребенка, представляющий собой российский вариант детского омбудсмана. [13, с. 186]
На сегодняшний день, работают 18 уполномоченных по правам ребенка, в том числе 15 — на уровне субъектов Российской Федерации (республики Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания; Краснодарский и Красноярский края; Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Кемеровская, Новгородская, Пермская, Самарская и Саратовская области; города Москва и Санкт Петербург) и 3 — на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, города Волжский и Камышин Волгоградской области). Ведется работа по восстановлению деятельности уполномоченного по правам ребенка в Чеченской Республике.[12, с. 53]
Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных уполномоченных различен. Разнообразие моделей работы уполномоченных по правам ребенка в известной мере оправдано — новый для России институт при самостоятельности регионов и отсутствии единого федерального законодательства по этому вопросу во многом развивается методом проб и ошибок, а также в результате компромиссов различных органов власти, в условиях финансовых ограничений.
Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные для России структуры, в компетенции которых находятся те или иные компоненты обеспечения прав и законных интересов ребенка (органы образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, прокуратуры).
Для выполнения стоящих перед ними задач уполномоченные имеют право:
• посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности .
• проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка;
• направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка.
• при выявленных нарушениях прав детей или конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматривается нарушение прав ребенка;
• готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка;
• привлекать к совместной работе квалифицированных специалистов и создавать экспертные группы, советы по правам ребенка из числа ученых и специалистов, работающих с детьми, привлекать к сотрудничеству неправительственные организации.
В своей деятельности региональные уполномоченные по правам ребенка тесно сотрудничают со всеми структурами и органами государственной власти, в чью компетенцию входит обеспечение прав детей, а также с общественными, в том числе правозащитными, организациями. Как правило, при уполномоченных по правам ребенка действуют общественные приемные, где работают квалифицированные юристы.
В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главное назначение института уполномоченного составляют:
• осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;
• защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;
• содействие восстановлению нарушенных прав ребенка. [15, с. 75]
К наиболее существенным отличиям деятельности уполномоченного по правам ребенка от работы других надведомственных органов, также занимающихся защитой прав детей (органов прокуратуры, органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, уполномоченного по правам человека), относятся облегченная процедура самостоятельного обращения ребенка за помощью — без посредничества взрослых либо предварительного подтверждения судебными инстанциями фактов нарушения его прав; оперативность реагирования на ставшие известными нарушения прав ребенка; защита прав ребенка не только во взаимоотношениях с семейным окружением, но и со всеми социальными институтами и организациями, а также личное участие уполномоченного в решении проблем.
Эффективность работы уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что в соответствии со смыслом института уполномоченного он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка.
Уполномоченный, что очень важно, организует процедуры, обеспечивающие доступность и простоту обращения к нему ребенка.
Уполномоченный оказывает широкий спектр бесплатной правовой помощи детям и их семьям, в том числе в подготовке процессуальных документов. Важным направлением деятельности уполномоченного по защите прав конкретного ребенка стала практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних.
К участию в деле уполномоченный привлекается как по просьбе участвующих в деле лиц, так и по инициативе суда и собственной инициативе. Это особенно актуально в случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать.
Наряду с защитой прав конкретного ребенка, уполномоченный по правам ребенка содействует защите прав детей в целом. С этой целью уполномоченные ведут мониторинг соблюдения прав детей, проводят независимый вневедомственный анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей, посещают детские учреждения; особое внимание придается проверке соблюдения прав детей, находящихся в интернатных учреждениях и пенитенциарных учреждениях.
Обращения уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. Объективно деятельность региональных уполномоченных по правам ребенка способствует усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детей.
В целом же можно сказать, что институт уполномоченного по правам ребенка на сегодня доказал свою востребованность обществом и органами власти.
Вместе с тем развитие института уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и повышение эффективности его деятельности по содействию защите прав детей сдерживается рядом проблем. Успешность работы уполномоченного по правам ребенка как института независимого контроля общества за деятельностью государственных органов по обеспечению прав детей в значительной степени связана с организационно-правовым статусом уполномоченного. [13, с. 24]
Встроенность должности уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте Российской Федерации, хотя на первом этапе такой вариант организации работы уполномоченных в определенной мере оправдан. Примеры работы уполномоченных на общественных началах свидетельствуют о том, что уполномоченные испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности, прежде всего, финансового и организационно-технического характера, а это в свою очередь снижает результативность их работы и в конечном итоге подрывает саму идею независимого контроля за деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей.
Предпочтительным представляется вариант, при котором должность уполномоченного вводится законом субъекта Российской Федерации, закрепляющим правовые основы, принципы и гарантии деятельности уполномоченного, его полномочия, порядок назначения и прекращения полномочий. В этом случае уполномоченный получает определенную стабильность и независимость в работе, что немаловажно для данного института. [14, с. 43]
При объективно большом объеме работы не у всех уполномоченных предусмотрено наличие аппарата, обеспечивающего его деятельность, что значительно ослабляет организационно-технические возможности осуществления уполномоченным своих функций.
Институт уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации пока не интегрирован в систему федерального законодательства, что ограничивает его возможности осуществлять защиту прав детей, например, в суде или детей, находящихся в пенитенциарных учреждениях.
Дальнейшее развитие института уполномоченного по правам ребенка является объективной необходимостью. В Заключительных замечаниях на Третий периодический доклад Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка (сентябрь 2005 г.) Комитетом ООН по правам ребенка России рекомендовано продолжить усилия по учреждению уполномоченных по правам ребенка во всех субъектах Российской Федерации и предоставить им необходимое финансирование и персонал для обеспечения эффективного функционирования.
2.2 Правовое регулирование деятельности уполномоченного по правам ребёнка в России
За российским омбудсманом уже довольно прочно закрепилось наименование «уполномоченный по правам человека». По аналогии с ним детского омбудсмана предпочитают называть уполномоченным по правам ребенка. В России устоялось название «уполномоченный по правам ребенка», хотя предлагалось назвать рассматриваемый институт «уполномоченный по правам несовершеннолетних». Понятие «ребенок» (множественное число — «дети») уже достаточно прочно вошло в отечественный юридический лексикон. Понятие «ребенок» более емкое по своему содержанию, нежели понятие «несовершеннолетний». Если первое содержит характеристику весьма важного этапа жизни человека, то другое, прежде всего, акцентирует внимание на отсутствии у человека некоторого качества, а именно — достижения определенного возраста. Возможно, вследствие этого понятием «несовершеннолетний» оперируют главным образом уголовное право и гражданское право (в рамках соответствующего законодательства такой формальный аспект, как возраст, имеет существенное значение). В то же время конституционное право и семейное право предпочитают использовать термин «ребенок». [18, с. 36]
