Именно эти четыре признака, по мнению В. Н. Дубовицкого, и следует выделять. Первых два признака являются определяющими, главными, из которых следуют уже иные признаки. Приведенные признаки позволяют разграничить понятия «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления».
Орган исполнительной власти - это всегда орган государства и орган государственного управления, в то время как не всякий орган государства и орган государственного управления являются органом исполнительной власти. Категории «орган государства» и «орган государственного управления» более широкие, нежели «орган исполнительной власти». Так, к органам государства относятся не только органы исполнительной ветви власти, но и органы законодательной, судебной, контрольной власти. Во-вторых, понятия «орган государства» и «орган государственного управления» также не совпадают, так как не каждый орган государственного управления является органом государства. Например, комитеты, управления, отделы местных органов управления, администрации государственных предприятий, организаций и учреждений, хотя и относятся к органам государственного управления, но не являются органами государства. И, в-третьих, правовое положение органов исполнительной власти в отличие от органов государственного управления во многом предопределяется тем, что они в своей основе в большей степени становятся органами политического руководства, проводящими государственную политику в определенных сферах и областях.
Итак, органом исполнительной власти является составная часть механизма исполнительной власти; действующая в сфере исполнительной власти; выступающая по поручению и от имени государства; осуществляющая деятельность исполнительно-распорядительного характера; обладающая собственной компетенцией и структурой.
3. Система органов исполнительной власти в Республике Беларусь
3.1 Система и структура органов исполнительной власти
В философских словарях понятие «система» определяется как объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места; как совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство [28, с. 584].
«Структура» - совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих сохранение объекта, обеспечивающих сохранение его основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях; основная характеристика системы, ее постоянный аспект[8, с. 629]. По мнению В.Н. Дубовицкого, «в данном определении понятия структуры указание на внутренние устойчивые связи и то, что они обеспечивают целостность объекта и своего рода тождественность самому себе, а главное указание на постоянный характер связи системы и структуры не являются совершенно верными. Подобное ограничение излишне, так как в ряде отраслей знания, в том числе и в правоведении, рассматриваются объекты с переменной, нестационарной структурой» [2].
В настоящее время в юридической литературе нет единого понимания терминов «система органов» и «структура органов» [21, с. 132]. По замечанию В.С. Прониной, увлечение некоторых юристов социологией привело к тому, что без учета принципов сложившихся наименований в законодательстве стали использовать понятие «структура органов» и для характеристики природы органов и даже для определения целых систем органов, хотя ранее юристы правильно использовали этот термин для определения внутреннего строения какого-либо органа, при установлении его структурных подразделений и соответственно при определении общего штатного расписания органа [20, с. 32]. Понятие «система органов», с точки зрения юридической, более точное и рассматривается как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных общей функцией, а «единая система» предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных объектов управления, подведомственных соответствующему центру (министерствам, госкомитетам, ведомствам).
Структура органов исполнительной власти - это перечень конкретных органов, относящихся к этой ветви власти и действующих в конкретный период времени с указанием их подчиненности.
Система органов исполнительной власти представляет собой совокупность органов исполнительной власти, установленных законодательством, имеющих свое специальное назначение (осуществление деятельности исполнительного и распорядительного характера), организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и однородных по своей природе управленческих функций. При характеристике системы органов исполнительной власти в отличие от их структуры главным является не перечень органов исполнительной власти, а формы этих органов (министерства, государственные комитеты, агентства и т.д.), которые также имеют подчиненные им системы и структуры органов [25, с 53]. Структура органов исполнительной власти характеризует наличие определенной системы органов в тот или иной период времени.
Структура органов исполнительной власти более подвижна, чем их система и может неоднократно изменяться в течение деятельности, например, одного правительства. Так, одни министерства, государственные комитеты или иные ведомства, подчиненные правительству, могут создаваться, другие - преобразовываться, третьи - ликвидироваться.
Поскольку для системы органов исполнительной власти на первый план выходит «структура форм» органов, то для ее характеристики и определения факторов необходимо в большей мере учитывать политико-правовую концепцию построения государства в целом и взаимосвязь между его органами в частности. Иначе говоря, при определении системы органов исполнительной власти следует учитывать такие основы формирования государства и его органов, как тип государства, формы организации и деятельности публично-политической власти и ее взаимоотношения с индивидами как субъектами права, государственного устройства и политического режима. Следовательно, поскольку понятие системы органов исполнительной власти носит «стратегический характер» по отношению к структуре, то и определяющие ее факторы имеют более объемный по теоретическому содержанию масштаб.
Тем не менее, грань отличия между системой органов и ее структурой в определенной мере относительна. Конечно, в систему органов исполнительной власти включается ее структура, которая состоит из форм органов, которые в свою очередь, являясь системой (например, система государственных комитетов), включает структурные элементы, которые представляют собой их конкретный перечень, т.е. частей этой системы. То же относится и к таким структурным элементам системы органов исполнительной власти, которые являются низовыми звеньями в ее структурной иерархии. Так, в качестве системы может выступать конкретная местная администрация района в любом городе Беларуси, в структуру которой входят: руководство местной администрации (глава администрации, его заместители, управляющий делами), управления, отделы, комитеты [25, с. 37]. Вместе с тем сами местные администрации являются структурным элементом как системы местных органов исполнительной власти, так и системы исполнительных органов Республики Беларусь в целом.
Соотношение понятий «система» и «структура» укладывается в рамки философских категорий «часть и целое», выражающих отношение между совокупностью предметов и связью, которая объединяет эти предметы и приводит к появлению у совокупности новых (интегративных) свойств и закономерностей, не присущих предметам в их разобщенности. Благодаря этой связи образуется целое, по отношению к которому отдельные предметы выступают в качестве ее частей [28, с. 735]. Таким образом, будет не верным понимать систему органов исполнительной власти как перечень этих органов, являющихся элементами как структуры, так и самой системы.
Иногда правотворческому органу с позиций юридической техники довольно сложно объединить различные по форме и видам органы исполнительной власти и тогда он, исходя из соображений стройности, выделяет их отдельной частью, обозначая как «иные органы исполнительной власти». При таком подходе форма носит более общий характер, но, как правило, отражает определенный иерархический срез разновидовых органов в системе исполнительной власти.
Сказанное позволяет прийти к выводу о том, что при определенной взаимосвязи таких понятий, как «структура», «система», «форма», «вид», «перечень» их следует различать и соответственно разграничивать применение по отношению к органам исполнительной власти.
Довольно сложно решить вопрос о юридической природе органов государственного управления, непосредственно подчиненных и подконтрольных Президенту Республики Беларусь. Задачи, функции и полномочия Президента Республики Беларусь столь многообразны и сложны в силу возложенных на него обязанностей в политической сфере, в экономической и социальной областях, в иных отраслях и направлениях государственной деятельности, что для их реализации необходим соответствующий аппарат или соответствующие органы. Поэтому значительный объем работы Президент осуществляет через органы государственного управления (структурные подразделения), образуемые им и подчиненные непосредственно ему. Следует согласиться с А.Н. Крамником в том, что данные органы государственного управления построены по функциональному признаку, имеют надведомственные полномочия внешнего качества, а сам термин «аппарат» в рассматриваемом случае не отражает полностью сущность и предназначение названных структур и, конечно, не подчеркивает тождественность, например, с Аппаратом Совета Министров и аппаратами иных государственных органов и по правовому статусу, находящемуся на более высокой ступени [11, с. 310].
Поскольку исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - центральный орган государственного управления (часть 1 статьи 106 Конституции), которое «руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти» (абзац 2 статьи 107 Конституции), то логично, чтобы ряд функций и соответственно органов государственного управления должны находиться «под руководством» Совета Министров Республики Беларусь. Конституционные положения в целом и в частности пункт 7 статьи 84 Конституции (Президент определяет структуру Правительства Республики Беларусь, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства), предоставляет Президенту широкие возможности определять не только структуру, но и систему органов исполнительной власти.
3.2 Классификация органов исполнительной власти Республики Беларусь
Классификация - это определение места в системе любой единицы (объекта), а тем самым установление между ними наличия некоторых связей [28, с. 523].
Каждая социальная система, в том числе и система органов исполнительной власти в Республике Беларусь, выступая по отношению к окружению как единое целое, в той или иной мере детерминирует действия входящих в нее элементов (групп, индивидов, органов и т.д.). Эта детерминация проявляется в классификации органов исполнительной власти.
Как известно, в научной классификации свойства объекта должны быть поставлены в функциональную связь с его положением в определенной системе. Различают искусственную и естественную классификации. В основе искусственной классификации, как правило, лежат несущественные признаки. Вариантом искусственных классификаций являются различные вспомогательные классификации типа алфавитных указателей и т.д. В естественной классификации, которая называется систематикой, максимальное количество существенных признаков объекта определяется его положением в системе и предполагается нахождение значимого критерия для разграничения. При этом естественные классификации часто рассматриваются как шаг на пути создания содержательно обоснованных типологий.
