Отталкиваясь от таких существенных признаков, как единство системы и ее целостность, качество иерархических вертикальных взаимосвязей и соподчиненность уровней и звеньев исполнительной власти, факторы функциональной общности, единые во многом принципы построения и деятельности составных частей, элементов рассматриваемой системы и др., необходимо все же классифицировать органы исполнительной власти Республики Беларусь, хотя и не исключено, что классификация вряд ли будет носить исчерпывающий и бесспорный характер в силу указанных сложностей.
Органы исполнительной власти, как органы государства в целом, так и органы государственного управления, в частности, можно классифицировать по ряду признаков и, прежде всего, в зависимости от организационного устройства, организационных форм, характера компетенции, способа образования, порядка решения подведомственных вопросов и т.д. В зависимости от критерия, который положен в основу классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти Республики Беларусь.
1. По организационно-правовым формам различаются:
а) Президент;
б) Правительство - Совет Министров;
в) министерства;
г) государственные комитеты;
д) исполнительные комитеты;
е) администрации районов в городах [26, с 144].
Организационно-правовые формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных дел. Эти параметры закрепляются в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.
Президент Республики Беларусь осуществляет государственную власть в качестве Главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Определяя внутреннюю и внешнюю политику, обеспечивая преемственность и взаимодействие органов государственной власти и осуществляя посредничество между ними (части 1, 2 статьи 79 Конституции), он организационно не входит в систему какой либо ветви государственной власти, но основной удельный вес полномочий и их характер позволяет отнести его к особым органам исполнительной власти.
Министерство, государственный комитет - республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику и осуществляющий регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) и координирующий деятельность в этой отрасли (сфере) других республиканских органов государственного управления Республики Беларусь[3]. Из данного определения можно сделать два вывода: во-первых, министерства и государственные комитеты проводят «государственную политику», и, во-вторых, не проводится различие между министерством и государственным комитетом по характеру компетенции, т.е. они могут быть как отраслевыми, так и функциональными (межотраслевыми).
2. Учитывая территориальный масштаб деятельности органов исполнительной власти, их можно классифицировать на:
а) общереспубликанские;
б) местные [4, с 176].
И первые, и вторые включают в себя большое и неоднородное количество органов. К общереспубликанским (общегосударственным) органам относятся две группы органов исполнительной власти: центральные (Правительство — Совет Министров Республики Беларусь) и республиканские (министерства, государственные комитеты). Данные органы именуются в Конституции (ст. 106) и законодательстве соответственно «центральный орган государственного управления» и «республиканский орган государственного управления».
Местными органами исполнительной власти являются те, которые свою деятельность распространяют на соответствующую административно-территориальную единицу. К ним относятся исполнительные комитеты всех трех уровней и местные администрации районов в городах. В Конституции Республики Беларусь они именуются «местное управление» и «местные исполнительные и распорядительные органы».
3. В зависимости от характера компетенции (или содержания деятельности) выделяются органы исполнительной власти:
а) общей;
б) отраслевой;
в) межотраслевой (функциональной;
г) специальной компетенции [5, с. 655].
Органы исполнительной власти, общей компетенции осуществляют руководство на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности государственного управления. К органам исполнительной власти общей компетенции относятся Совет Министров -Правительство Республики Беларусь, исполнительные комитеты местных органов управления и местные администрации районов в городах. Органы общей компетенции являются коллегиальными.
Органами исполнительной власти отраслевой компетенции являются те, которые проводят государственную политику и осуществляют регулирование и управление порученными им отраслями хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства. К органам исполнительной власти отраслевой компетенции относятся только республиканские органы государственного управления, т.е. ряд министерств и государственных комитетов.
Органы исполнительной власти межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или большинства отраслей и сфер деятельности (управления). Данные органы наделены надведомственными полномочиями по отношению к организационно неподчиненным им управляемым объектам [27, с. 302], т.е. они обеспечивают координацию, согласованность и единство действий при решении общегосударственных или межотраслевых задач. Границы действия органов исполнительной власти межотраслевой компетенции значительно шире, чем у органов отраслевой компетенции, т.к. их деятельность является функциональной и распространяется на все или большинство отраслей управления. В отличие от отраслевого (так называемого «линейного») управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом управлении имеют место горизонтальные правоотношения. Традиционно к органам межотраслевой компетенции относят государственные комитеты, например, Государственный комитет по стандартизации, Государственный комитет по науке и технологиям и др.
Некоторые авторы выделяют органы исполнительной власти специальной компетенции и относят к ним те, которые осуществляют преимущественно одну и ту же функцию государственного управления.
4. По порядку (способу и процедуре) формирования органы исполнительной власти можно классифицировать на:
а) избираемы;
б) образуемые;
в) назначаемые [26, с. 148].
Избираемые органы исполнительной власти, как, например, в России администрации административно-территориальных образований, в Республике Беларусь отсутствуют, за исключением Президента Республики Беларусь, который, входит в систему органов исполнительной власти.
Образуемые органы исполнительной власти могут учреждаться как новые органы, создаваться на базе реорганизованных органов, ликвидироваться с передачей их функций другим органам, ликвидироваться вместе с их функциями в случае, если отпала необходимость в осуществлении соответствующих функций и полномочий.
5. По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются на:
а) коллегиальные;
б) единоначалъные [26, с. 149].
Коллегиальные органы - это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по наиболее важным вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. К данным органам исполнительной власти относятся Совет Министров Республики Беларусь, исполнительные комитеты всех трех уровней и местные администрации районов в городах.
Единоначальными органами являются те, в которых решающая роль в принятии и осуществлении решений по вопросам их компетенции принадлежит возглавляющим данные органы руководителям. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, создает возможность для использования индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными органами исполнительной власти в Республике Беларусь являются министерства и государственные комитеты.
Заключение
Подводя итоги рассмотрения проблем функционирования исполнительной власти Республики Беларусь теоретического и практического характера, можно сделать вывод, что такие дефиниции как «государственная власть», «исполнительная власть», «орган государства», «орган исполнительной власти» досконально не отражены в нормативно-правовых актах.
Следует согласиться с мнением В. Н. Дубовицкого, что необходима разработка концептуальной программы развития исполнительной власти в Республике Беларусь и принятия закона «О системе органов исполнительной власти Республике Беларусь» [8, с. 159], что позволит устранить неточности, а подчас и противоречия, содержащиеся в действующих нормативно-правовых актах. Придание Правительству Республики Беларусь статуса высшего органа в системе органов исполнительной власти от государственных органов других ветвей власти и, прежде всего, от органов государственного управления.
Основываясь на концепции разделения властей, рассмотренных мнениях и взглядах ученых, можно сделать вывод, что исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества); полномочия внешнеполитического представительства; полномочия по осуществлению различного рода административного контроля; а также иногда и законодательные полномочия. Однако, осуществляют указанные полномочия конкретные государственные органы, а точнее, система органов государства.
Данное понятие является стержневым в государственном управлении и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражение динамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие.
Исходя из определения исполнительной власти, представляется, что органом исполнительной власти является составная часть системы исполнительной власти, который действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства; осуществляет деятельность исполнительно-распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру; применяет присущие ему формы и методы деятельности. Следовательно, категории «орган государства» и «орган государственного управления» более широкие, нежели «орган исполнительной власти».
Список используемых источников
1. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти, - М.: Юрист, 1995. - 189 с.
2. Бодак А.Н. Конституционно-правовые проблемы нормотворческой деятельности органов исполнительной власти Республики Беларусь: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: защищена 09.03.05: утверждена 25.05.05: 12.00.02 / Бодак Алла Николаевна. - Минск, 2005. – 129 с.
3. Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. – 1991. - №31.
4. Василевич Г.А. Органы государственной власти Республики Беларусь, Конституц.-правовой статус: Учеб. пособие / Бел. негос. ин-т правоведения. - 2-е изд., доп. - Мн.: Науч.-образоват. о-во с огранич. ответственностью "Бип-С", 1999. – 243 c.
5. Габричидзе Б.Н. Курс административного права РФ, - М.: «Дашков и К», 2003. - 978 с.
6. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. – 2002. -№3. - 121 с.
7. Дорошенко А.В. Статус и роль исполнительной власти в политической системе общества: Дис. На соиск. учен. степ. канд. полит. наук: 23.00.01: 21.11.2001: 27.03.2002 / Дорошенко Александр Валерьевич. - Мн., 2001. 142 с.
8. Дубовицкий В.Н. Исполнительная власть в Республике Беларусь: понятие и система органов, - Минск: Белорусская наука, 2006. - 173 с.
9. Козлов Ю.М. Административное право РФ, - М.: Зерцало, 1997.- 678 с.
10. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) - Мн.: «Амалфея», 2005. – 48 с.
11. Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь, - Минск.: ООО «Тесей», 2002. - 606 с.
12. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки, - М.: «Юридич. лит.», 1988. - 318 с.
13. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления, - М.: «Юридич. лит.», 1972. - 280 с.
14. Лазарев Б.М. Управленческие процедуры, - М.: Наука, 1988. – 271 с.
15. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации: Монография / А.Ф.Малый. - Архангельск: Изд-во Помор. гос. ун-та, 1999. – 237 с.
16. Матарас В.Н. Правовые аспекты исполнительной власти в Беларуси: история и современность: Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук: 12.00.01 / АН Респ. Беларусь, Ин-т философии и права. - Мн., 1995. 132 с.
17. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, - 2000. - №8. – 2/137
18. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, - 2002. - №65. – 1/3731
19. Ожегов С.И. Словарь синонимов русского языка, - М.: Технологии, 2003. – 726 с.
20. Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. — 1998. — № 2. – 78 с.
21. Разумова Л.Т. Конституционные основы деятельности органов власти / Л.Т.Разумова. - Минск: Право и экономика, 2005. – 190 с.
22. Русакевич В.В. О повышении эффективности работы исполнительных и распорядительных органов Республики Беларусь по решению задач экономического и социально-культурного строительства: Материалы респ. совещ., г. Минск, 24-25 апр. 1998 г. / Редкол.: и др. - Мн.: Беларусь, 1998. - 175 с.
23. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса, - М.: Юринформцентр, 1998. - 798 с.
24. Старилов Ю.Н. Курс административного права, - М.: Наука, 2002. – 357 с.
25. Соколовский А.А. Республиканские и местные органы исполнительной власти и управления в современных социально-экономических условиях: Учеб. пособие для вузов / А.А.Соколовский. - Мн.: БГУ, 2000. – 101 с.
26. Соколовский А.А. Исполнительная власть Республики Беларусь / А.А. Соколовский. - Мн.: Бел. гос. ун-т, 2001. – 266 с.
27. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения, - М.: Изд. дом «Артикул», 1987. – 351 с.
28. Философский энциклопедический словарь, - М.: Наука, 1989. - 913 с.
[1] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса, -М.: Юринформцентр, 1998. с. 45
[2] Дубовицкий В. Н. Исполнительная власть в Республике Беларусь: понятие и система органов, - Минск: Белорусская наука, 2006. с.106
[3] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, - 2002. - №65. – 1/3731
