Николай I значительно усиливает бюрократический аппарат на местах. Представительство дворянства расширяется, но его прерогативы уменьшаются. Можно, вслед за многими историками, расценивать это как усиление военно-полицейского правления в империи. Но вместе с тем несомненно, что управляемость государства в то время выросла. Очень осторожный в своих преобразованиях, этот монарх доводит систему управления губерниями до полного совершенства. Все дальнейшие преобразования системы не имели принципиального значения для ее институциональной определенности. Развитие губернской системы теперь происходит экстенсивно, а не интенсивно: новые территории осваиваются, но старое управление не меняется.
В правление Николая I была проведена первая последовательная кодификация законов Российской империи. Результатом этого труда стали Полный свод законов Российской Империи (1830) и Свод законов Российской Империи (1832). Создание этих документов упорядочило отечественное законодательство, привело к формированию в нем отдельных законодательных отраслей, обеспечило возможность для появления юристов.[5, с.256]
Правление Александра II (1855-1881) ознаменовалось значительной либерализацией политического устройства страны. Реформы царя-освободителя охватили практически все области функционирования государственного аппарата.
В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, чем радикально изменяет хозяйственную ситуацию в империи.
Важнейшим структурным элементом устойчивой губернской системы власти были сословное представительство и институт губернских предводителей. Стремясь уравнять права различных сословий, Александр подрывает положение дворянства в качестве главной опоры имперской власти на местах. Однако иные сословия российского общества не имели столь мощного влияния, как дворянство, а потому и не были способны заменить его в роли координатора и соправителя для губернатора. Размывается экономическая база старого господствующего сословия, но в отличие от Западной Европы, где на смену дворянству приходит сильная буржуазия, в России этого не случается. К счастью для империи, обнищание дворянства происходит достаточно медленно, а потому и падение его влияния затягивается.
В 1863 г. университеты получают права автономии, утверждаются выборность всех административных должностей, самостоятельное ведение учебными, научными и административно-финансовыми делами. В 1864 г. школьная реформа позволила получать среднее образование представителям всех сословий. В 1865 г. была отменена предварительная цензура в средствах массовой информации.
Накануне реформ был учрежден высший государственный орган – Совет министров, в который вошли в качестве членов председатели Государственного совета и комитета министров, министры. Председательствовал император
В 1862-1867 гг. страна была поделена на военные округа. В 1874 г. рекрутские наборы заменяются всеобщей воинской повинностью. В результате земской (1864), судебной (1864) и городской (1870) реформ суд был отделен от административной власти, было провозглашено равенство всех перед ним, установлена прокурорская власть и создана четкая система судебных инстанций. В процессе подготовки первой российской конституции, предусматривавшей создание представительного собрания, император Александр II был убит.[12, с.144-145]
Эпоха правления Александра III получила название «эпоха контрреформ», либеральный период развития государственности заканчивается. Александр III (1881-1894) ограничил самостоятельность выборных органов (1881), ужесточил цензуру (1882), ликвидировал университетскую автономию (1884), ограничил несменяемость судей (1885) и гласность судопроизводства по некоторым видам дел (1887), отменил прием в гимназии детей низших сословий (1887). Проводится ряд мер, ограничивающих крестьянское (1889), земское (1890) и городское (1892) самоуправление.[5, с.286-295]
Сохранились основные органы власти, сформировавшиеся в первой половине XIX в. Государственный совет играл весьма важную роль в подготовке реформ в правление Александра II, но при Александре III из-за сложившейся практики назначать в этот орган ушедших в отставку сановников и членов императорской семьи его значение стало падать. Комитет министров начинает вытеснять его из сферы реального управления.
В 1861-1882 гг. также существовал Совет министров, объединявший руководителей высших органов власти и близких к императору лиц, но, не имея четкого набора функций, он не вписался в систему государственного управления и был упразднен.
Развитие судебной системы привело к ограничению сферы деятельности Сената, за ним сохранились апелляционные и кассационные функции по уголовным, гражданским и межевым делам, а также функция толкования законов. В составе Канцелярии его величества остается только отделение гражданских дел, второе отделение передается Государственному совету, третье упраздняется, а четвертое выделяется в отдельную канцелярию. Число высших комитетов значительно сокращается, так как официальные органы власти начинают достаточно успешно выполнять их функции. Постепенно устанавливается правовое пространство российской государственности.
Правящие в первой половине XIX в. Александр I и Николай I в очередной раз преобразовали аппарат государственного управления с целью достижения его максимальной эффективности. Направления реформ двух этих правителей были совершенно разными. Александр стремился создать более целесообразную структуру и либерализовать общественные отношения, в то время как Николай пытался достичь правовой регламентации работы каждого элемента управленческого аппарата. Николай II курс либеральных реформ, но смерть не позволяет исполнить задуманное. Самой его большой заслугой является отмена крепостного права. Александр III наоборот проводит ряд контрреформ, которыми откладывает решение важных задач государственного управления(конституция, парламент).
2.3 Государственное управление в России в начале XX в.: от монархии к республике
Прежняя система государственного управления Российской империи сохранилась практически в неприкосновенности в первые годы правления императора Николая II (1894-1917). Радикальному изменению она была подвергнута в 1905 г. в результате общественного недовольства, вылившегося в первую русскую революцию. До этого значительные изменения коснулись только управления экономикой. В результате реформ С. Ю. Витте была построена эффективная система непрямого управления общественным хозяйством. При помощи налоговой политики этот министр смог стимулировать экспорт российской продукции, за счет перехода от прямых налогов к косвенным значительно пополнил государственный бюджет. В 1897 г. с введением «золотого стандарта» рубль стал конвертируемой валютой. Железные дороги были выкуплены казной, активно привлекался в российскую экономику иностранный капитал. Предпринимались первые попытки разрушить крестьянскую общину, сделать так, чтобы у крестьян преобладали собственнические интересы.[1, с.290]
Революция 1905 года привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию, однако пережитки неограниченного самодержавия сохранились во многих областях жизни.[8, с.104]
На пути конституционного строительства в России важнейшими вехами стали: создание Государственной думы и Манифест об усовершенствовании государственного порядка[38], провозгласивший: 1) даровании свободы совести, слова, собраний и союзов; 2) привлечение к выборам широких слоев населения; 3) обязательный порядок утверждения Государственной думой всех издаваемых законов.
Основные законы 23 апреля 1906 г., определившие двухпалатную парламентарную систему, но сохранившие весьма широкие пределы для императорской власти. В Основных законах отмечалось, что вместе с Думой и Государственным советом император осуществляет законодательную власть, но без императорского утверждения ни один закон не приобретает силы.[39]
Государственный совет был преобразован в феврале 1906г., а в апреле ему был придан государственно-правовой статус второй парламентской палаты. Новая структура Совета состояла из общего собрания, двух департаментов, двух присутствий и канцелярии.
В октябре 1905 происходит реорганизация Совета министров – он становится постоянно действующим органом. Функции упраздненного комитета министров предавались частично Совету министров, частично Государственному совету. Министры были ответственны только перед царем и им же назначались.
В период революции оживилась деятельность первого и второго департамента Сената, а в связи со столыпинской аграрной реформой – деятельность аграрного департамента. Вместе с тем Сенат все более и боле подчиняется Министерству юстиции.
Происходили перемены в положении отдельных ведомств. Объединение ведомств с другими министерствами привело к появлению Совета государственной обороны. Департамент полиции и отделения жандармерии фактически не подчинялись Министерству внутренних дел.[8, с.107]
20 февраля 1906 г. вышло Учреждение Государственной думы, в котором определялась ее компетенция: предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопроса о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Дума избиралась на пять лет. Депутаты Думы были неподотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться Сенатом, Дума могла распускаться досрочно императором. С законодательной инициативой в Думу могли входить министры, комиссии депутатов и Государственный совет.[40]
Одновременно Учреждением было принято новое положение о Государственном совете, который был реформирован и стал верхней палатой, обладающей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину – члены по высочайшему назначению, председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.
В избираемую часть Совета входили представители от духовенства, Академии наук и университетов, от земских собраний, от дворянских обществ, от торговли и промышленности (всего 98 членов). Такое же число членов ежегодно назначались императором во вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и тоже лицо не могло быть одновременно членом Государственной Думы и Государственного совета.
23 апреля 1906г. были изданы Основные государственные законы. Изменения в них могли осуществляться только по инициативе императора, но не Думы или Совета. В 1 гл. была дана формулировка верховной власти: Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Власть управления также принадлежала императору во всем е объеме, но законодательную власть император осуществлял в единении с Государственным советом и Государственной Думой и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения императора. Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность императору по предоставлению Совета министров принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и совета прерывалась. Но после открытия законодательной сессии в течении двух месяцев такой указ должен был вносится на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие.[39]
Не подлежат обсуждению Государственной Думой и Государственным советом вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным долгам, о кредитах Министерству двора, о государственных займах.
Источник будущих коллизий был заложен в самом устройстве Основных законов, давших Государственному совету одинаковые законодательные права с Думой. Состоявший наполовину из высших чиновников, Государственный совет был консервативным органом, постоянно сдерживающим либеральные порывы Государственной Думы.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
