Для того чтобы точно оценить уровень преступности и безопасности, необходимо отслеживать как количественную, так и качественную составляющую преступности. Объективно оценить уровень преступности чрезвычайно сложно. Столь же трудно - и даже невозможно - объективно проанализировать эффективность борьбы государства с преступностью[21]. Для получения минимально надёжных данных о реальных показателях преступности следует сочетать опросы общественного мнения, изучение сведений о пострадавших и правонарушителях, а также анализировать данные обращений в полицию. Важно сочетать различные методы, поскольку любой из них в отдельности не отразит достоверную картину, а значит, не может считаться исчерпывающим. Например, о преступлениях сообщают не все, а полиция склонна некорректно регистрировать определённые виды преступлений, поэтому эти данные не будут достоверно отражать число правонарушений в определённом районе в конкретный период времени[22]. Следует отметить, что в некоторых странах данные о преступности становятся недостоверными, поскольку полиция намеренно занижает её показатели, отказываясь регистрировать преступления. Это зависит от различных факторов, в том числе от того, каким образом оценивается качество работы полиции. В некоторых случаях власти не желают, чтобы полиция регистрировала все преступления, поскольку рост показателей преступности может послужить поводом для критики правительства со стороны оппозиции. Отказ в регистрации заявлений в полиции действительно является значительной и довольно распространённой жалобой граждан во многих странах мира[23].
Таким образом, сочетание различных источников информации поможет свести к минимуму возможные неточности. Институт юстиции Vera опубликовал полезный инструмент, служащий руководством в оценке различных аспектов «безопасности и юстиции» и предлагающий достоверные показатели результативности[24].
Все государства создают различные учреждения и ведомства с целью поддержания порядка и обеспечения безопасности. Они составляют систему органов безопасности и юстиции. Задачи, структура и полномочия большинства таких органов, или даже всех, определяются положениями законодательства[25]. Их деятельность и порядок работы регулируются законами, правилами и нормами, а также общегосударственной и местной политикой и кодексами рабочих процедур. Как признано в резолюции о принятии Кодекса поведения ООН, эффективная охрана правопорядка зависит от «хорошо продуманной, повсеместно принятой и гуманной системы законов»[26]. Негосударственные субъекты, работающие в сфере обеспечения безопасности, как, например, частные компании, в рамках большинства юрисдикций подчиняются закону, как и все прочие граждане.
Сфера безопасности объединяет все органы, участвующие в законном обеспечении безопасности, в том числе полицию, подразделения особого назначения, вооружённые силы, военную полицию, разведслужбы и частные охранные предприятия. Следует отметить, что существуют и «вспомогательные службы», например социальные работники, школы, жилищные кооперативы и т.п., которые также участвуют в поддержании порядка[27].
Полиция - лишь один из многих государственных органов, отвечающих за поддержание порядка. Когда речь идёт о восстановлении общественного порядка, следует помнить об ограниченной ответственности полиции ввиду ограниченности её подготовки и оснащения для этих целей[28].
Полиция представляет собой государственную структуру, которая подчиняется органам государственной власти и действует в пределах государственного суверенитета[29]. Для многих полиция является наиболее заметным представителем государства. Она может быть централизованной или децентрализованной структурой, организованной на федеральном уровне, на уровне штата или провинции, а также включать в себя отдельную уголовную полицию либо функционировать в качестве унифицированного ведомства. Фактически различных полицейских служб существует столько же, сколько стран. Полиция всегда представляет государство и его граждан: она отражает политическую культуру, историю, социум и экономику государства (региона или области). Эта простая идея может иметь далеко идущие последствия. Политическая обстановка формирует работу полиции: если государство не приемлет демократические ценности, полиция, вероятнее всего, не станет их защищать. Сотрудники полиции неизменно являются выходцами из общества, которому служат; они разделяют и выражают ту же позицию (что нельзя путать со способностью полиции реагировать на потребности населения). В случае негативного отношения со стороны общества к некоторым его представителям полиция с большой долей вероятности будет придерживаться той же точки зрения. В странах с высоким уровнем коррупции, пьянства, физического насилия и т.п. эти же проблемы, скорее всего, будут присущи и полицейским органам[30]. Следовательно, их решение сопряжено с серьёзными трудностями и должно начинаться не с полиции. В самом деле: «Необходимо помнить, что профессиональные стандарты работы полиции (верховенство права, подотчётность, прозрачность в принятии решений и т.п.) - по большому счёту универсальны. Однако полиция функционирует в пределах культурных устоев и ограничений, а также в определённых условиях экономической действительности»[31]. Любые общие рассуждения, рассматриваемые в настоящем методическом пособии, следует всегда сопоставлять с условиями конкретной страны. Разумеется, при этом не следует занижать стандарты, на основе которых проводится оценка полиции.
Часть 2. Анализ различных взглядов на роль государства и должностных лиц в поддержании правопорядка
В общем и целом, существуют две точки зрения на роль государства по отношению к своим подданным[32]. Первая (наполеоновская) модель строится на идее государства, обладающего силой и авторитетом в части способности обеспечивать безопасность граждан на своей территории. Считается, что государство наилучшим образом представляет и защищает интересы общественности. При этом должностные лица выполняют поручения государства беспристрастно и профессионально, независимо от того, какой государственный орган они представляют. С этой точки зрения сложно «представить безопасность за пределами всесильного суверенного государства»[33]. Наиболее примечательным примером этой модели является Франция, однако ту же позицию склонны разделять и другие страны континентальной Европы. В частности, российская судебная система по своему устройству сродни наполеоновской модели. Вторую (англосаксонскую) модель отличает критическое (и даже недоверчивое) отношение к государственному ведению вопросами безопасности. Роль государства в обеспечении безопасности приравнивается к роли прочих негосударственных субъектов. Должностные лица взаимодействуют с населением и должны представлять его состав, таким образом гарантируя соблюдение его интересов в ходе своей деятельности. Данная модель действует в Соединённом Королевстве и США, а также во многих государствах, на которые эти страны оказали влияние[34].
Модель, применяемая в данном государстве, в значительной степени зависит от исторически сложившихся условий в стране и находит отражение в организации судебно/правовой системы (розыскная или обвинительная модель судопроизводства)[35].
Восприятие гражданами роли государства во многом влияет на то, как они видят роль полиции. В рамках первой модели полиция в первую очередь видится как сильная рука государства, тогда как во второй полиция расценивается как орган, оказывающий услуги населению[36]. Обе модели легитимны и, теоретически, в равной степени располагают как к соблюдению принципов прав человека, так и к их нарушению. Вместе с тем область прав человека подвержена значительному влиянию англосаксонской позиции, которая отдаёт предпочтение децентрализованной полиции, ориентированной на обслуживание населения, восприимчивой к его нуждам и представляющей состав общества, которому служит. Такой подход действительно может помочь соблюдению прав человека в деятельности полиции, но, разумеется, не является обязательным условием. Более формальное государство, действующее на определённом удалении от своих граждан, потенциально столь же способно следовать принципам прав человека. Более того, внедрение концепций и методов одной системы в другую может быть сопряжено с определёнными трудностями.
Важно помнить о различиях между приведёнными взглядами на роль государства и учитывать их при формировании собственного мнения по данной проблеме. Крупнейшие международные правозащитные организации действуют в условиях англосаксонской модели и, по-видимому, придерживаются соответствующей точки зрения на роль государства.
Как говорилось выше, деятельность полиции не ограничивается одним поддержанием правопорядка. По этой причине в настоящей работе предпочтение отдаётся термину «полиция», а не «органы поддержания правопорядка»[37].
Изначально стандарты в области прав человека были выработаны для контроля за действиями могущественного государства и аппаратов его власти, а также для защиты индивида от злоупотреблений со стороны государства. Этот принцип нашёл отражение в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП) и других соглашениях в области прав человека. По той же причине международные стандарты в области прав человека, непосредственно относящиеся к полиции, делают упор на полномочия полицейских. Международное право предусматривает нормы, относящиеся к законному применению полицией своих полномочий. Полицейские склонны рассматривать подобные международные нормы как ограничение в действиях. Такая позиция полиции не случайна, поскольку это как раз то, что во многих случаях подчёркивают правозащитники[38].
Деятельность полиции чаще всего ассоциируется с негативными функциями государства, поскольку полиция может использовать свои полномочия в целях законного ограничения прав и свобод граждан. По большей части оценка законности применения полицейских полномочий возможна только постфактум, поскольку полиция обладает определённой свободой действий (discretion) - и нуждается в ней - в решении о том, когда и как действовать либо бездействовать. Разумеется, для этого требуется действенная система подотчётности (accountability). Действительно, вопросы подотчётности больше всего беспокоят правозащитников, и усиление подотчётности нередко расценивается как важный шаг на пути к решению проблем в области прав человека.
Вместе с тем внимание правозащитного сообщества постепенно переключилось на положительные обязательства государства, а значит и на иные роли полиции[39]. В центре внимания оказалась полиция, стоящая на защите прав человека и занимающая ключевую позицию в деле поддержания общей стабильности государства (того, что полицейские называют порядком). Тем самым она способствует созданию условий, в которых граждане могут пользоваться всеми правами (в том числе гражданскими, политическими, социальными и экономическими). В течение долгого времени, анализируя полицию с позиции прав человека, правозащитники рассматривали её лишь в одном измерении и в достаточно негативном свете. Однако недавно в подобный анализ вошли и другие аспекты, в том числе признание более положительной роли, которую способна играть полиция. Таким образом, правозащитникам и работникам полиции открылись новые перспективы, позволяющие определить сферы взаимных интересов.
