Конституция Украины впервые вместо фрагментарного набора прав и свобод «определила систему прав и свобод во всех основных сферах, предусмотрев, в частности, гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина»[7].
Новый Основной Закон Украины значительно расширил круг конституционных прав и свобод, предусмотрев ряд новых прав и свобод, и существенным образом обогатил их по смыслу. В нем впервые предусмотрены такие важные права и свободы, как право на жизнь (ст. 27), на информацию (ст. 34), право частной собственности (ст. 41), на предпринимательскую деятельность (ст. 42), на забастовку (ст. 44), на достаточный жизненный уровень (ст. 48), на свободу передвижения, на свободный выбор места жительства, право свободно оставлять территорию Украины и возвращаться в Украину (ст. 33) и т.п.
Как показало время, прошедшее после принятия Конституции Украины, прежде всего права и гражданские и политические свободы обретают реальное наполнение. Так, благодаря их реализации упразднена смертная казнь, образовались более 120 политических партий, формируется гражданское общество.
Конституция всесторонне гарантирует права и свободы, предусматривает механизм их обеспечения и защиты. Об этом свидетельствует прежде всего система конституционных нормативно-правовых гарантий прав и свобод, в частности, юридической ответственности за нарушение прав и свобод, неотъемлемости и незыблемости прав и свобод, их неисчерпаемости, недопустимости отмены, сужения содержания и объема существующих прав и свобод.
Одним из наибольших достижений в гарантировании прав и свобод является предусмотренная Конституцией система организационно-правовых гарантий, из которых особо важная роль отведена Президенту Украины, Верховной Раде Украины, органам исполнительной власти и органам местного самоуправления, судам, прокуратуре и Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека.
Введение специального института Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека является новацией в государственно-правовой системе защиты прав и свобод человека в нашей стране. В Конституции Украины закреплено право обращаться за защитой своих прав к Уполномоченному (ст. 55) и определено, что через него осуществляется парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 101). Статус, функции и компетенция Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека закреплены в конституционном Законе Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», принятом Верховной Радой Украины 23 декабря 1997 г. При разработке этого закона был учтен положительный опыт института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) европейских стран. Отныне этот институт представляет собой «универсальный инструмент выявления и содействия устранению нарушений прав и свобод человека и гражданина в Украине»[8]. Осознать природу, функции и мандат нового для Украины демократического института внесудебной защиты прав и свобод человека невозможно без анализа подобных правозащитных институций в демократических странах мира.
1.2 Утверждение института омбудсмана в мире
До последнего времени институт омбудсмана, как и сам термин «омбудсман», в Украине был известен лишь сравнительно узкому кругу специалистов-юристов. Этот институт возник и развивался на основе западноевропейских демократических ценностей, которые основываются на принципах разделения власти и верховенства права, и поэтому до конца 80-х годов не вызвал особой заинтересованности официальной советской правовой доктрины. С усилением процессов демократизации в странах Восточной Европы в начале 90-х годов возрастает интерес к новым демократическим механизмам защиты прав человека, в частности к институту омбудсмана, его истокам и истории.
Характерной особенностью института омбудсмана стало то, что его утверждение в большинстве стран мира происходило в уже существующей системе органов государственной власти, вследствие чего необходимо было учитывать национальные, правовые, культурные и иные особенности. Поэтому, несмотря на общие принципы концептуального построения этого института, в мире трудно найти два таких института, которые были бы полностью тождественны. Но можно выделить отдельные общие черты, которые объединяют все эти институции под одним родовым названием — омбудсман, хотя в Украине это Уполномоченный Верховной Рады по правам человека, в Испании, ЮАР — защитник народа, в Польше — речник гражданских прав, во Франции — посредник Французской Республики, в Литве — контроллер сейма, в Греции — защитник граждан, в Молдове — парламентский адвокат, в Швеции, Финляндии, Дании — омбудсман.
Одной из главных функций омбудсмана в мире «является контроль за деятельностью исполнительных и других органов государственной власти путем рассмотрения жалоб граждан на действия тех или иных органов или должностных лиц, которые привели к нарушению прав и свобод человека и гражданина»[9]. В этом смысле важным неотъемлемым правом омбудсмана является право проводить расследования, в том числе и по собственной инициативе, и на их основании вносить рекомендации относительно путей восстановления нарушенных прав в конкретном случае, а также предложения о внесении изменений в законодательство или пересмотре неправомерной административной практики органов государственной власти. Процедура обращения к омбудсману максимально неформальная и гибкая, а доступ к нему является бесплатным и открытым для всех граждан государства.
Характерная особенность института омбудсмана — его независимость, «что проявляется прежде всего в высоком статусе должности омбудсмана, которая в большинстве стран закреплена конституцией, а также в избрании омбудсмана парламентом государства, что обеспечивает его независимость от всех ветвей власти, включая законодательную»[10]. Независимость омбудсмана предусматривает недопустимость и прямой запрет вмешательства в его деятельность органов государственной власти, политических партий, общественных организаций, средств массовой информации. В обществе омбудсман выступает своеобразным арбитром между человеком и властью, поэтому может действовать независимо и беспристрастно.
Внутренний аспект независимости омбудсмана предусматривает наличие у него достаточных финансовых ресурсов для выполнения своих полномочий, а также, принимая во внимание персонифицированность института, независимость в осуществлении кадровой и организационной политики.
В связи с отсутствием у омбудсмана императивно-властных полномочий одним из главных средств его влияния на принятие необходимого решения являются гласность и распространение информации о нарушении прав и свобод человека в государстве, прежде всего путем обнародования ежегодного и специальных докладов.
Приведенные характеристики в своей совокупности отражают лишь важнейшие черты института омбудсмана. В зависимости от объема полномочий, сферы компетенции и других факторов условно можно выделить несколько моделей омбудсмана в мире. Наиболее распространенной из них является так называемая классическая, или сильная, модель омбудсмана, впервые внедренная в Швеции в начале XIX в.
Характерными признаками шведской модели стали чрезвычайно широкие полномочия и сфера компетенции. Так, омбудсман Швеции осуществляет контроль не только за центральными органами власти и управления, но и за судами и местными органами администрации, а также вооруженными силами и даже должностными лицами государственных предприятий в том объеме, в каком они выполняют государственно-властные функции. Для этого в арсенале омбудсмана есть немало средств воздействия: право на неограниченный доступ к протоколам и документам, в том числе секретным; право законодательной инициативы; право инициировать дисциплинарное производство в отношении лиц, которые не выполняют его требований, и даже накладывать штрафы; на правах чрезвычайного прокурора начинать судебное преследование должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и т.п
Следующей страной, которая ввела институт омбудсмана в 1919 г., стала Финляндия, очень близкая Швеции по правовой системе. Поэтому и модель, введенная в Финляндии, во многом похожа на шведскую.
В том же 1967 г. институт омбудсмана был создан в ряде провинций Канады. В 1979 г. его ввели на территории Австралии.
В этот же период наблюдается возрастание интереса к институту омбудсмана и в США. Основой стал шведский аналог. Конечно, интерес американцев к этому институту никогда не достигал такого же уровня, как, скажем, в Европе, что объясняется большой ролью судебной власти в стране.
В 1988 г. первой из стран Восточной Европы институт омбуд-смана ввела Польша. Это был первый эксперимент введения данного института в социалистической системе управления. Эксперимент оказался удачным. Институт речника гражданских прав в Польше не только вписался в действующую систему государственных органов, но и активно содействовал многим преобразованиям, происходившим в стране в конце 80-х годов. Этому в значительной мере способствовали идейно-политический нейтралитет омбудсмана, пропаганда принципов правового государства и иерархии ценностей, ориентированных на права человека. Польская модель также построена по «сильному» образцу. Так, омбудсман Польши имеет право требовать инициирования дисциплинарного или административного производства, а его полномочия в уголовном и гражданском судопроизводстве приравнены к таковым у прокурора.
Опыт Польши использовали многие другие страны Восточной Европы. В 1989 г. институт омбудсмана был введен в Венгрии, а в 90-х годах — в Грузии, Литве, Латвии, Молдове, Российской Федерации, Румынии и Узбекистане.
15 января 1998 г. вступил в силу Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека». 14 апреля того же года Верховная Рада Украины избрала первого в истории государства Уполномоченного по правам человека.
На современном этапе идея омбудсманства переросла национальные границы и все чаще используется на региональном и международном уровнях.
Распространение служб омбудсмана в мире послужило толчком к созданию в 1976 г. Международного института омбудсмана, который объединяет национальные институты более чем 50 стран, содействует развитию концепции омбудсмана в мире с помощью исследований, образовательных программ, публикаций и обмена информацией, а также организации региональных и международных конференций.
В 1982 г. преподаватели университета г. Инсбрук (Австрия) выступили инициаторами создания научного общества, главной задачей которого стало исследование феномена омбудсмана в Европе. С 1988 г. общество получило статус международной общественной организации и сейчас известно как Европейский институт омбудсмана. «Основными направлениями деятельности этого института являются распространение и содействие развитию идеи омбудсманства в Европе, поддержка научных исследований в этой сфере, содействие обмену опытом на национальном, европейском и международном уровнях»[11]. Членами института являются большинство европейских учреждений омбудсмана. В октябре 1998г. в Европейский институт омбудсмана был принят украинский Уполномоченный по правам человека.
В 1993 г. в соответствии с положениями Маахстрихтского договора о создании Европейского Союза была введена должность омбудсмена в ЕС. Ему было предоставлено право принимать к рассмотрению жалобы любого юридического или физического лица страны — члена ЕС и проводить расследования деятельности институтов и органов Европейского Союза, за исключением Суда Европейских сообществ и суда первой инстанции ЕС. Ныне проводится активная работа по подготовке единого кодекса поведения служащих ЕС, который позволил бы установить четкие критерии оценки их деятельности со стороны европейского омбудсмена.
