Особенность статуса Уполномоченного по правам человека заключается в том, «что он не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти, а является органом sui generis, особого рода, с уникальным статусом@[16]. Реализация его мандата в условиях современной Украины усложняется тем, что он не вписывается в традиционно существующую систему власти. Поэтому неизбежным на этапе его становления является поиск оптимальных механизмов взаимодействия с властными структурами, одновременно с сохранением своего независимого статуса.
Основные принципы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с другими органами заключаются в том, что его деятельность не требует пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека. Уполномоченный действует присущими лишь ему средствами и методами, «а рекомендательный характер его обращений не преуменьшает возможности его влияния на восстановление нарушенных прав и свобод, что возможно при условии высокого уровня правовой культуры соответствующих должностных лиц»[17].
Кроме функции непосредственного рассмотрения обращений о нарушении прав человека, которые поступают к Уполномоченному, модель украинского омбудсмана предусматривает также проведение мониторингов за соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина в Украине органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и их должностными и служебными лицами, которые своими действиями (бездействием) нарушали права и свободы человека и гражданина. Результаты таких мониторингов и комплексная оценка состояния соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Украине представляются Верховной Раде Украины в виде ежегодных докладов о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Украине согласно п. 17 ст. 85 Конституции Украины и ст. 18 Закона «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека». В докладе должны быть представлены также выявленные Уполномоченным недостатки в законодательстве относительно защиты прав и свобод человека и гражданина, то есть фактически на Уполномоченного возлагается обязанность осуществлять экспертизу законодательства в этой сфере.
Действующее законодательство устанавливает определенные обязательные требования к содержанию ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека. Так, согласно части второй ст. 18 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» ежегодный доклад должен содержать ссылки на случаи нарушений прав и свобод человека и гражданина, по которым Уполномоченным были приняты соответствующие меры, на результаты проверок, которые осуществлялись на протяжении года, выводы и рекомендации, направленные на улучшение состояния обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Кроме ежегодного доклада, в случае необходимости, Уполномоченный может представить Верховной Раде Украины специальный доклад по отдельным вопросам соблюдения в Украине прав и свобод человека и гражданина.
По ежегодному и специальному (специальным) докладам Уполномоченного Верховная Рада принимает постановление. Ежегодные и специальные доклады вместе с постановлением Верховной Рады Украины публикуются в официальных изданиях Верховной Рады Украины.
Следует также указать, что вся деятельность Уполномоченного по правам человека направлена на реализацию еще одной важной задачи, возложенной на Уполномоченного в рамках осуществления им парламентского контроля, — это содействие повышению уровня правовой осведомленности населения Украины (п.7 ст. 3 закона). «Ведь лишь изменяя правовое сознание и культуру общества в целом и отдельных его членов, можно обеспечить реальное утверждение новой системы ценностей, которая базировалась бы на принципах демократии, верховенства права и уважения к правам человека»[18].
Реализуя эту функцию, Уполномоченный применяет разные средства, в частности, осуществляет постоянное информирование о результатах своей деятельности через печатные СМИ, радио, телевидение, распространяет разнообразную информацию познавательно-правового характера, а также предоставляет разъяснение заявителям по конкретным вопросам.
Значительные усилия в этом направлении Уполномоченный по правам человека направляет на распространение знаний о международных стандартах в области прав человека, которые являются неотъемлемой частью украинского законодательства. Всесторонне содействуя их распространению, Уполномоченный тем самим закладывает устои нового правосознания не только рядовых граждан, но и представителей органов государственной власти Украины, создает предпосылки для широкого применения международно-правовых норм в национальной правовой системе.
3. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
Во многих зарубежных странах аналогичный институт народного защитника (омбудсмена) в различных модификациях существует уже и течение длительного времени. В России же его создание находится на начальном этапе. Необходимость учреждения парламентского уполномоченного по правам человека закреплялась в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Соответствующие нормы об этом институте были включены в Конституцию 1978 года, а затем в Конституцию 1993 года. Однако Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», определяющий порядок назначения и освобождения Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности, был принят Государственной Думой только 25 декабря 1996 г., одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 г. и подписан Президентом 26 февраля 1997 г[19]. Как Конституция, так и названный Закон не воспроизвели наименование «парламентский уполномоченный» и положение о подотчетности его законодательному органу.
В соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека относится к ведению Государственной Думы[20].
Высокий статус Уполномоченного предопределяет достаточно сложный порядок осуществления этих действий. В выдвижении кандидатур могут участвовать Президент, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Думе. При этом каждая кандидатура включается в список для тайного голосования двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы. Этим обеспечивается учет мнений различных властных и общественно-политических структур, отбор достаточно репрезентативной кандидатуры, по которой достигнут высокий уровень согласия депутатов, представляющих те или иные фракции.
Уполномоченный назначается на должность Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов. Данную должность может занять лицо, отвечающее определенным требованиям: иметь гражданство Российской Федерации; возраст не моложе 35 лет; познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.
При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы. Одно и то же лицо не может быть назначено более чем на два срока подряд.
Институт Уполномоченного «учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Направления деятельности Уполномоченного разносторонни»[21].
Установленными Федеральным конституционным законом средствами он способствует: восстановлению нарушенных прав; совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитию международного сотрудничества в области прав человека; правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Правовой статус Уполномоченного характеризуется следующими чертами[22].
1. При осуществлении своих функций Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей по отношению к Уполномоченному, воспрепятствование его деятельности в иной форме влечет установленную законодательством ответственность.
2. Должность Уполномоченного несовместима с обладанием депутатским мандатом, нахождением на государственной службе, занятием какой-либо другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.
3. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.
4. В течение всего пятилетнего срока его полномочий. Уполномоченный обладает неприкосновенностью, содержание которой конкретизировано в Федеральном конституционном законе и не отличается от содержания депутатской неприкосновенности. Для применения к Уполномоченному предусмотренных в названном Законе мер принудительного воздействия требуется согласие Государственной Думы.
5. Уполномоченный не наделен властными полномочиями, директивными мерами воздействия на государственные и иные органы и должностных лиц, не принимает правовые акты. Однако рассматриваемый Закон устанавливает широкий круг обязанностей названных субъектов в отношении действий и обращений Уполномоченного (оказание содействия, проведение по поручению Уполномоченного определенных действии, предоставление информации, необходимых материалов и т.п.). Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
6. Уполномоченный и создаваемый для обеспечения его деятельности рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации. Чтобы обеспечить независимость Уполномоченного от каких-либо органов, финансирование его деятельности осуществляется из федерального бюджета, в котором выделяемые ему средства предусматриваются отдельной строкой.
7. Закон устанавливает основания, которые влекут или могут повлечь досрочное освобождение от должности Уполномоченного Государственной Думой. Основным содержанием компетенции Уполномоченного является рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина.
Согласно Федеральному конституционному закону, заявителями жалобы могут быть не только граждане Российской Федерации, но и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства.
Круг органов и лиц, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы Уполномоченному, не всеобъемлющ. В соответствии с основными целями учреждения должности Уполномоченного — обеспечение соблюдения и уважения прав и свобод государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами — именно решения, действия (бездействие) этих субъектов (а также государственных служащих) могут быть предметом жалобы Уполномоченному. Закон оговаривает, что жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уполномоченный не рассматривает.
