Понятно, что подобное состояние саморегуляции — не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться. Следовательно, конституционная формула "местное самоуправление" должна толковаться не как подтверждение того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех, на кого распространяет свое действие российская Конституция.
Представляется, что изложенное выше понимание местного самоуправления составляет ценностную суть законодательного его определения, содержащегося в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Законодателем под местным самоуправлением понимается "... признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
В законодательном определении ключевым является указание на самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения.
Самостоятельная деятельность — значит осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе. А что означает осуществление деятельности под свою ответственность? В правоведении принято различать положительную и отрицательную ответственность:
1. Положительная ответственность — это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний.
2. Отрицательная ответственность связана не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть — возложение на индивидов обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.
Конечно, закон, говоря об ответственности населения, Имеет в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав, вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.
Что значит деятельность, признаваемая и гарантируемая Конституцией? Признаваемая — это деятельность, реализуемая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Гарантируемая — подкрепляемая, защищаемая государством с помощью ряда мер, прежде всего, тех, что предусмотрены конституционно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства.
Уточняя содержательные, пространственные и субъектные рамки самоуправленческой деятельности населения, законодатель, раскрывает смысл таких категорий, как "вопросы местного значения", "муниципальное образование", "референдум", "муниципальные выборы", "органы местного самоуправления", "должностное лицо местного самоуправления" и др. (ст. 1, 6, 14-18, 23 и др. Федерального закона от 28 августа 1995 г.).
Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения, под которыми разумеются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Таким образом, вопросы местного значения — это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов жителей и, во-вторых, решаемых самими этими коллективами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публично-властного механизма управления, разделяющего управляющих и управляемых, но не на более высоких управленческих уровнях: региональном, общефедеральном.
Анализируемый закон в ст. 6 очерчивает круг вопросов местного значения, называя 30 предметов ведения местного самоуправления и определяя, что "муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти" (ч.2 ст.6). Заметим, что предметом местного самоуправления могут быть и государственные дела, вопросы государственного значения: в силу ч.2 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.
Пространственные рамки управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель задает с помощью категории "муниципальное образование".
Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ч.1 ст.1 Федерального закона от 28 августа 1995). Таким образом, главным пространственным принципом организации местного самоуправления провозглашается поселенческий принцип; основой местного самоуправления выступают территории поселений разного типа, хотя законодательная фраза "иная населенная территория" оставляет возможность для выделения в качестве муниципальных образований территорий административно-территориальных единиц: сельсоветов (сельских округов, волостей), районов, уездов и т. д.
Отличительными признаками муниципального образования выступают:
1) осуществление в его рамках местного самоуправления;
2) обособленная муниципальная собственность;
3) местный бюджет;
4) выборный орган местного самоуправления;
5) населенная территория;
6) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.
Наряду с обычными муниципальными образованиями — назовем их самостоятельными — федеральный законодатель выделяет внутригородские муниципальные образования (п.3 ст.6, п.3 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), которые он рассматривает как внутренние территориальные подразделения самостоятельных муниципальных образований городских поселений.
Субъектный состав местного самоуправления раскрывается законодателем с помощью двухуровневой модели. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы низовых сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив. При этом, конечно, под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступает транспортная инфраструктура мест, обеспечивающая эффективное взаимодействие любых внутренних для коллективов жителей субъектов во всех сферах их жизнедеятельности, внешние связи коллективов жителей. Общие запросы территориальных сообществ жителей распознаются, субъективируются в деятельности отдельных членов территориальных сообществ: жителей, предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других непосредственно изъявляющих свою волю субъектов. Последние в правовой сфере выступают представителями своих муниципальных образований в формах представительной и непосредственной демократии.
Второй уровень составляют отдельные жители, иные субъекты, непосредственно изъявляющие свою волю по отношению к общемуниципальным интересам. В то же время по отношению к собственным интересам они должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления (ст. 1—3 и др. Федерального закона от 28 августа 1995 г.).
2.1 Местное самоуправление – одна из основ Конституционного строя Российской Федерации
Основы конституционного строя представляют собой систему базовых конституционных принципов, закрепляемых гл. 1 Конституции РФ, задающих юридическую модель всего общества, государства, национального права в совокупности всех его отраслей.
Основы конституционного строя — это и действительное осуществление данных принципов, и то состояние общества, государства, национального права, которое сложилось под их воздействием. Одной из основ конституционного строя в силу ст. 3, 8, 9, 12, 15 Конституции РФ, ч.2 ст.2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. является местное самоуправление. Оно выступает, во-первых, в качестве фундаментального конституционного принципа, учреждающего, признающего и гарантирующего управленческую самостоятельность мест; во-вторых, в качестве правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности, направленной на осуществление этого принципа; в-третьих, в качестве политико-правового состояния местной жизни, складывающегося под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих.
По точному замечанию В. А. Кряжкова, определение местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч.1 ст.1 Конституции РФ). Оно свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч.2 ст.3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч.1, 2 ст.32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст.24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч.2 ст.8, ч.2 ст.9 Конституции РФ), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.
Системный анализ российской Конституции дает основание для следующего утверждения: наряду с закреплением принципа горизонтального разделения власти (ст.10 говорит о том, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную) Конституция закладывает и принцип вертикального разделения власти (ст.5, 11, 12). В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром (Российской Федерацией в целом) и регионами (субъектами Федерации) обособляются также местные сообщества жителей (муниципальные образования). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три группы органов:
1. федеральные органы;
2. государственные органы субъектов Федерации;
3. органы местного самоуправления. Вертикальная децентрализация власти с обособлением самостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в основополагающий элемент конституционного строя страны.
Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно - властного механизма. Статья 12 указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Означает ли это, что местное самоуправление есть вид общественного, гражданского самоуправления, один из элементов гражданского общества в его относительном противопоставлении государственно - публичному аппарату власти? Можно ли рассматривать местное самоуправление как своеобразную негосударственную общественную организацию жителей? Для положительного ответа на эти вопросы нет весомых оснований.
