Во-первых, если общественные объединения возникают и исчезают по воле граждан, могут создаваться или не создаваться, то органы местного самоуправления, муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке — они не факультативны.
Во-вторых, если общественные объединения самостоятельно определяют направления своей деятельности, то в отношении муниципальных образований и их органов направления работы задает государство в императивном порядке.
В-третьих, если объединение в общественные союзы происходит на основе общности субъективных интересов людей (я объединяюсь с теми, кто мне близок), то объединение в муниципальные образования обусловливается объективным фактом совместного проживания людей в одном месте. Кроме того, человек способен менять союзы общения, не меняя объективных условий своего существования — смена ячейки местного самоуправления всегда связана с перемещением в пространстве, т.е. с изменением объективных условий своего существования.
В-четвертых, деятельность общественных объединений может не ограничиваться местным уровнем, напротив, деятельность муниципальных образований всегда административно замыкается рамками низовых территориальных сообществ жителей.
В-пятых, если решения руководящих органов общественных объединений обязательны для членов этих объединений в той мере, в какой они признают данные решения, то нормативные, индивидуальные установления органов местного самоуправления, принятые в пределах компетенции последних, обязательны для всех, кому они адресованы.
Итак, муниципальные образования, органы местного самоуправления не могут быть включены в совокупность добровольных, общественных объединений. Муниципальные образования и их органы — элемент публично-властного механизма общества. В то же время надо отметить, что в муниципальных образованиях как нигде могут тесно переплетаться публично-властные и общественные начала, в том числе в деятельности органов местного самоуправления.
Отказ от рассмотрения местного самоуправления как вида общественной самодеятельности делает насущным вопрос о соотношении муниципальных образований и государства, органов местного самоуправления и государственных органов. По мнению А. А. Торшенко, "... речь не идет об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправления, а тем более — о противопоставлении их друг другу. Необходимо иметь в виду, что и то, и другое — составные части единого конституционного (но не государственного) механизма". Заложенная в российской конституции вертикальная децентрализация власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий "публичная власть" и "государственная власть", которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу Конституции Российской Федерации механизм публичной власти совмещает в себе верховную публичную власть, материализуемую государством, и местную власть, осуществляемую в муниципальных образованиях органами местного самоуправления или непосредственно населением. Кроме прочего это означает, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.
Надо обратить внимание и на исторический контекст современного конституционного закрепления местного самоуправления в стране. Выдающийся русский историк В. О. Ключевский в качестве главного и определяющего факта русской истории называл факт колонизации, т.е. постоянное движение русского государства вширь, освоение им все новых и новых районов, вовлечение в русский мир новых народов, культур. Новейшая русская история свидетельствует об уходе данного факта в прошлое.
Распад Российской империи, видимо, подвел черту под эпохой поиска русскими своего места на просторах Евразии. Распад СССР возвестил о начале нового этапа нашей истории — этапа решающего сближения народа с принадлежащим ему политико-географическим пространством. Колонизаторская устремленность за национальные пределы более не отвечает потребностям русской жизни. Русская история повернулась лицом к российскому культурному полю, правда, значимость этого момента не вполне еще осознана обществом. Движение народа не вширь, а вглубь, по пути интенсивного освоения занятого пространства готово стать новым фактом, определяющим нашу историю.
На этом новом этапе развития общества и государства на первое место выходят задачи обустройства. Обустройство же необходимо начинать с мест. Наши поселения пока что во многом напоминают походные лагеря, обладают слабой социальной инфраструктурой, плохо пригодны для удобного жительства. Поэтому, обустройство страны будет эффективным, если пойдет по преимуществу не сверху, а снизу, начнется с дома, улицы, поселения. Все сказанное свидетельствует об особой роли в общесоциальном строительстве местного самоуправления, оправдывает и обосновывает его положение в качестве одной из основ конституционного строя страны.
3. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
Деятельность участников административного процесса развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития или стадий.
Под стадией следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи, документы и другие особенности. Так, стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются определенные действия, которые являются частными по отношению к общей цели производства. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинается новая стадия. Стадии органично связаны между собой: последующая, как правило, начинается лишь поле того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше.
Производство состоит из четырех стадий:
1) административное расследование;
2) рассмотрение дела;
3) пересмотр постановления;
4) исполнение постановления.
На первой стадии выявляются факт и обстоятельства совершения проступка, данные о виновном и составляется протокол. На второй — компетентный орган рассматривает дело и принимает постановление. На третьей — факультативной — стадии постановление пересматривается по жалобе гражданина, протесту прокурора, она заканчивается принятием решения об отмене, изменении или оставлении постановления в силе. На четвертой — реализуется принятое постановление.
В связи с существованием наряду с общим ускоренного производства по некоторым категориям дел стадии производства в отдельных случаях недостаточно четко выражены или даже сливаются. Так, при взыскании штрафа на месте соединяются расследование, рассмотрение дела и даже исполнение постановления.
На каждой стадии существуют этапы — группы взаимосвязанных действий. Схематически система стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях Может быть представлена так:
I. Административное расследование:
1) возбуждение дела;
2) установление фактических обстоятельств;
3) процессуальное оформление результатов расследования;
4) направление материалов для рассмотрения по подведомственности.
II. Рассмотрение дела:
1) подготовка дела к рассмотрению и слушанию;
2) анализ собранных материалов, обстоятельств дела;
3) принятие постановления;
4) доведение постановления до сведения.
III. Пересмотр постановления:
1) обжалование, опротестование постановления;
2) проверка законности постановления;
3) вынесение решения;
4) реализация решения.
IV. Исполнение постановления:
1) обращение постановления к исполнению;
2) фактическое исполнение;
3) окончание исполнения (дела).
Логика трех первых стадий такова:
1 этап — формальные моменты процедуры (возбуждение стадии); 2 этап — сбор и анализ информации; 3 этап — проделанная работа фиксируется в документе (протоколе, постановлении, решении); 4 этап — материалам дается ход.
На стадии исполнения информация не собирается, а исполняется принятый акт.
3.1 Административное расследование
I Расследование по общему правилу
Расследование дела, являясь начальной стадией производства по делам об административных нарушениях, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию деликта. В этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения предусмотренных законом мер воздействия.
Основанием возбуждения административного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного нарушения.
Началу административного расследования предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки нарушения, т. е. наличие повода, ибо не обнаруженное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на сигнал об административном нарушении.
Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть заявления граждан, сообщения представителей общественности, учреждений, предприятий и организаций, печати и иных средств массовой информации, а также непосредственное обнаружение неправомерного деяния управомоченным лицом.
Последний повод отличается от других, прежде всего тем, что вопрос о возбуждении административного дела решается по собственной инициативе лиц, осуществляющих административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала, толчка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса. Данный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение нигде не фиксируется, а потому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о проступке возникает лишь в сознании управомоченного лица. В случае неподтверждения такого предположения нет необходимости официально опровергать его составлением какого-либо специального документа.
Расследование дела лицом, являвшимся очевидцем проступка, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению нарушения, задержанию нарушителя, отысканию и закреплению доказательств. Иное противоречило бы принципам оперативности, экономичности административного производства.
Субъекты расследования наделены широкими правами: требовать от граждан, должностных лиц объяснений, представления необходимых документов, доставлять нарушителей в милицию, применять иные меры процессуального принуждения.
О возбуждении административного дела можно говорить только как о психическом, волевом акте, не фиксированном процессуально вовне, но предопределяющем принятие решения начать расследование при наличии признаков проступка. Возбудил дело, должностное лицо определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают совершение административного деликта.
