Судебный надзор отличался от организационного руководства судами и по субъекту. Субъектами судебного надзора являлись все вышестоящие суды по отношению к судам нижестоящим[4]. К субъектам же осуществления функции организационного руководства судами относились:
- Министерство юстиции СССР – в отношении Верховных Судов союзных республик и военных трибуналов;
- министерства юстиции союзных республик – в отношении Верховных Судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей и автономных округов, районных (городских) народных судов;
- министерства юстиции автономных республик и отделы юстиции исполнительных комитетов краевых, областных, городских Советов народных депутатов – в отношении районных (городских) народных судов (ст. 18 Основ законодательства о судоустройстве).
Основным содержанием судебного надзора являлась проверка законности и обоснованности судебных актов (в кассационном и надзорном порядке, а также по вновь открывшимся обстоятельствам), осуществляемая только процессуальными средствами, тогда как Министерство юстиции СССР и его местные органы осуществляли организационное руководство судами вне рамок процесса. Естественно, что деятельность вышестоящих судов по проверке законности и обоснованности приговоров и их решения, постановленные в связи с проверкой, - неотъемлемая часть функции правосудия.
Таким образом, организационное руководство судами распространялось главным образом на организацию работы судов и проводилось методами, свойственными органам государственного управления. Иным являлся предмет судебного надзора, осуществляемого вышестоящими судами, а именно законность и обоснованность судебных актов, выносимых нижестоящими судами.
В обязанности органов судебного управления входило руководство и контроль за работой по исполнению решений, определений и постановлений судов по гражданским делам, приговоров, определений и постановлений судов по уголовным делам в части имущественных взысканий.
Как известно, формы судебного управления и органы, его осуществляющие, в разные периоды развития и становления социалистического государства менялись в соответствии с социальными условиями и задачами, стоящим перед советским государством. Объективное развитие и упрочение законности и демократизма в правовой системе, надежность гарантий ее организации определили переход функций судебного управления в ведение специально созданных только для этой цели органов.
суд управление власть законодательство
ГЛАВА II. ОРГАНЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СУДЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§1. Соотношение судебного управления и обеспечения деятельности суда
Вопрос об организационном обеспечении судебной деятельности на протяжении почти пяти лет был одним из основных вопросов судебной реформы, о чем свидетельствует, в частности, его обсуждение на II, III и IV Всероссийских съездах судей, многочисленных заседаниях Совета судей Российской Федерации и региональных съездах (конференциях) судей, Совета по судебной реформе при Президенте РФ[5].
Весомую роль в реализации судебной реформы, создании эффективной судебной системы играют как совершенствование законодательства, стремление к высоким правовым стандартам, так и, - далеко не в последнюю очередь, - материальные источники, эффективное управление ими. Этот резерв можно было использовать только за счет создания принципиально новой системы организационного обеспечения деятельности судов.
Обеспечительная деятельность судов по своей сути предназначена создавать условия для нормального функционирования судебной власти, способствовать укреплению самостоятельности судов, независимости судей[6], «ее смысл – работа на независимость и самостоятельность правосудия в государстве»[7].
Ежегодно судами общей юрисдикции рассматривается более 5 млн. дел об административных правонарушениях, 1 млн. материалов, арбитражными судами – 1 млн. дел по экономическим спорам и более 100 тыс. заявлений, Конституционным судом Российской Федерации – более 13 тыс. обращений.
Эти данные свидетельствуют о большой нагрузке на суды, о росте доверия к ним, о доступности и эффективности судебной защиты прав физических и юридических лиц[8].
В этих условиях особое значение имеет правильно организованное обеспечение деятельности суда, целью которого является максимальное освобождение председателя суда и судей от выполнения функций, непосредственно не установленных процессуальным законодательством. Отказавшись от модели судебного управления, российский законодатель сформулировал идею организационного обеспечения деятельности суда.
Понятие судебного управления принадлежит к числу тех, которые развиваются чрезвычайно медленно, благодаря чему с такой же медленностью развиваются и органы судебного управления. Если отдельные акты судебного управления возникают вместе с появлением судебных учреждений, куда относится, например, самое назначение на судебные должности, удаление от должности, те или другие изменения во внешнем порядке судопроизводства и т.д., то возникновение судебного управления, как цельной и самостоятельной ветви управления, потребовало весьма длинного процесса и подготовительных условий; к числу последних должно отнести признание принципа отделения судебной функции от административной.
В свою очередь управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т.е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. «Управлять» - значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться)[9].
К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).
Существует две точки зрения на понятие государственного управления.
1. Государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, планирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.
2. Государственное управление в узком понимании – это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов[10].
Термин «судебное управление» был известен законодательству о судоустройстве давно. Еще в 20-е годы, как уже было указано ранее, в ряде актов он был использован для характеристики компетенции отдельных звеньев судебной системы и органов юстиции.
Судебное управление представляет собой организационно-административное руководство судами и контроль за их деятельностью путем отчетности судей (судов) и проведения общих проверок деятельности судебных органов.
Понятие «судебное управление» охватывает весьма многообразную деятельность органов государственного управления (специально или преимущественно созданных для руководства, организации и обеспечения работы судов), выходящую за рамки организационного руководства. В содержание этого понятия включается и разрешение организационных вопросов, не всегда прямо предусмотренных действующим законодательством о судоустройстве, но, несомненно, входящих в компетенцию органов юстиции: непосредственное участие в организации выборов судей, финансирование судебных органов, обеспечение помещениями, инвентарем, транспортом. Сюда следует также отнести руководство работой по обеспечению правосудия, осуществляемой коллегиями адвокатов, учреждениями судебной экспертизы и т.п.
Под организационным обеспечением деятельности суда понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Такое определение закреплено в статье 1 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».
Однако практика функционирования современной российской судебной системы показала, что сведение организационного обеспечения деятельности судов только к мероприятиям кадрового, финансового, материально-технического характера существенно сужает представление о спектрах вопросов, решение которых возлагается на структуры, отвечающие за создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.
Организационное обеспечение деятельности суда как органа государственной власти – понятие чрезвычайно широкое, включающее в себя следующие элементы:
1. Обеспечение непосредственного судопроизводства в данной конкретной судебной инстанции, т.е. организация:
- делопроизводства в суде,
- подготовки дел к судебному разбирательству в суде первой инстанции (рассмотрение дела в судебном заседании апелляционной инстанции, рассмотрения дела в судебном заседании кассационной инстанции, прохождения в надзорной инстанции заявления о пересмотре дела в порядке надзора).
2. Обеспечение трудовых отношений, денежного содержания и мер социально-правовой защиты судей, государственных служащих и иных работников аппарата суда.
3. Обеспечение справочно-аналитической работы, т.е.:
- поддержка законодательной и нормативной базы в актуализированном состоянии,
