Постоянный и тщательный контроль за финансовой деятельностью Правительства и других органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность за счет привлечения бюджетных средств, в правовых демократических государствах составляет одну из основных функций парламента как высшего законодательного органа власти. В Российской Федерации формально функции такого контроля принадлежат обеим палатам Федерального Собрания. Однако, как уже нам приходилось отмечать ранее, в Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо указывающие на контрольные функции самого парламента России[7].
Отсутствие конституционного механизма взаимоотношений между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации является фактором, ограничивающим осуществление парламентского финансового контроля. Поэтому, на наш взгляд, представляется целесообразным внесение поправок в ст.102 и 103 Конституции Российской Федерации с целью наделения Совета Федерации и Государственной Думы прямыми полномочиями по осуществлению финансового контроля, в частности, за бюджетной деятельностью Правительства Российской Федерации.
Полномочия Совета Федерации по контролю за использованием средств федерального бюджета практически нигде законодательно не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в механизме законотворчества. В частности, ст.106 Конституции Российской Федерации предусматривает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам федерального бюджета и финансового регулирования.
Незаметна роль Совета Федерации и при процессе формирования федерального бюджета. Хотя ст.164 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает его в число участников бюджетного процесса наряду с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой и другими, но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.
Основное место в процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета отводится Государственной Думе. Именно в Думу в соответствии со ст. 192 Бюджетного кодекса Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетный кодекс предоставляет Государственной Думе право отклонить в первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете (ст. 202).
Также за ней закреплено право (ст. 203) не принимать решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии. В этом случае проект федерального закона считается повторно отложенным в первом чтении. Но в Бюджетном кодексе оговаривается, что повторное отклонение проекта закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации (ст. 203). В этой ситуации решающее значение будет иметь соотношение парламентского большинства с Правительством Российской Федерации или же, по-другому говоря, насколько состав Правительства сформирован из сторонников парламентского большинства.
Одной из актуальных тем на сегодняшний день является понимание места и роли конкретных органов государства в системе финансового контроля. По глубокому убеждению, здесь приоритет должен быть за представительной властью и органами, которые ими для этого специально создаются. Никто, кроме законодательных (представительных) органов, не может претендовать на право осуществления контроля от имени всего общества за тем, насколько эффективно и целесообразно управляют вверенными государством финансовыми и другими ресурсами те или иные органы и организации. К тому же только парламент Российской Федерации в соответствии с Конституцией и федеральными законами рассматривает и утверждает федеральный бюджет и для осуществления контроля за его исполнением образует Счетную палату Российской Федерации.
Как уже отмечалось, существует множество государственных органов, которые в той или иной степени призваны и осуществляют функции финансового контроля. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить четкий механизм функционирования всей системы финансового контроля исходя из принципа единства управления государственными финансами. На данный момент остро встают вопросы координации и взаимодействия всех контролирующих органов в сфере использования бюджетных средств. Поэтому особую актуальность сейчас приобретают в осуществлении парламентского финансового контроля выстраивание на правовой основе и развитие вертикали финансово-контрольных органов в системе представительной власти.
Повышение действенности парламентского финансового контроля непосредственно связано с дальнейшим совершенствованием и развитием специальных органов, образуемых законодательной властью для осуществления такого контроля, - контрольно-счетных органов. Этому во многом должны способствовать положения Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой еще в декабре 2002 г. IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов России. В ней, в частности, говорится, что необходимо заложить основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволит в соответствии с принципами бюджетного федерализма охватить финансовым контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами[8].
Организация эффективного управления государственными финансами и осуществление действенного контроля за их использованием во многом зависят от наличия в государстве единой концепции государственного финансового контроля. Однако данная концепция, начиная еще с 2000 г., находится на различных стадиях разработки и согласования.
Отсутствие такого важного документа ставит препятствия для разработки и принятия основополагающего для финансового контроля нормативного правового акта - федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Его принятие создало бы соответствующую нормативную базу для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля и в целом для единой общероссийской политики в этой сфере.
Анализ парламентского финансового контроля показывает, что действенность такого контроля напрямую зависит от достижения поставленных целей. Так, на данном этапе развития российского государства, как нам кажется, основной целью парламентского финансового контроля является не только достижение целевого и эффективного использования бюджетных средств, обеспечение их сохранности, но и в целом создание эффективной системы бюджетного финансирования.
Особое значение в современных условиях развития внешнего (парламентского) финансового контроля приобретают вопросы аудита эффективности. Он в последние годы становится одним из основных видов контроля за исполнением государственного бюджета. Как подчеркивается в ст.4 Лимской декларации руководящих принципов, аудит эффективности "направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы"[9].
Аудит эффективности активно внедряется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов. В соответствии с Методикой проведения аудита эффективности использования государственных средств, принятой коллегией Счетной палаты Российской Федерации 23 апреля 2004 г., он определяется как проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач[10].
Другой немаловажный фактор действенности контроля - это то, что слабый парламентский финансовый контроль является одним из источников коррумпированности прежде всего исполнительной власти. Коррупция в современной России стала одним из самых серьезных политических, социально-экономических и правовых проблем.
Отсутствие правового механизма предупреждения злоупотребления властью или служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничеством и хищениями бюджетных средств со стороны лиц, занимающих государственные должности и должности государственной службы, наносит значительный ущерб развитию демократических начал в деятельности российского государства.
В Государственной Думе на сегодняшний день находится ряд законопроектов, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, общественных и государственных интересов, в том числе и в финансовой сфере, путем создания условий для неподкупности лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, а также иных приравненных к ним лиц. В частности, проект Федерального закона "О противодействии коррупции", который еще в ноябре 2002 г. был принят Государственной Думой в первом чтении, предусматривает достаточно четкую правовую регламентацию деятельности системы органов государственной власти, участия парламентариев и общественности в контроле за ней. В данном документе также прописаны процедуры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, неотвратимости юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение, а также вводятся ограничения для должностных лиц органов государственной власти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе и на безвозмездной основе. К сожалению, принятие этих законов, которых ждет вся общественность страны, парламентарии неоправданно затянули.
2. Правовые основы финансового контроля
Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений выступает финансовый контроль, являющийся составной частью единого механизма государственного контроля[11]. Наличие финансового контроля обусловлено тем фактом, что финансам присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Осуществляют финансовый контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные контрольные органы при участии общественных организаций и граждан.
Несмотря на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную (публичную) часть совокупного продукта, он в определенной форме (путем проверки составления налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполнения ими государственных заказов и т.п.) касается и деятельности граждан и организаций.
В основе финансового контроля лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следует выделить:
1) осуществление финансового контроля компетентными органами. Данный принцип состоит в том, что осуществлять финансовый контроль могут только специально уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации. Однако следует отметить, что инициатором проведения финансового контроля могут быть любые заинтересованные лица, а привлекаться к осуществлению контрольных мероприятий могут граждане и организации, способные оказать действенную помощь.
