Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном органе подлежит обязательной внешней проверке, которая включает проверку бюджетной отчетности всех главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета (ст.264.4). Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, а бюджета субъекта Федерации - органом государственного финансового контроля региона, образованным законодательным органом субъекта.
Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее первого апреля, а бюджета субъекта Федерации - не позднее первого марта текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность соответственно в Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетный орган субъекта Федерации для внешней проверки. Ее результаты оформляются заключениями по каждому главному администратору в срок до 1 июня и до 1 апреля текущего финансового года соответственно.
Правительство Российской Федерации не позднее 15 июня направляет в Счетную палату годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом. На уровне регионов их высшие исполнительные органы государственной власти представляют отчет об исполнении бюджета субъекта в контрольно-счетный орган не позднее 15 апреля текущего финансового года[18].
Активное внедрение в последнее время новых финансовых и межбюджетных отношений требует повышения контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. Органы местного самоуправления, составляющие третью группу субъектов, как представительные, так и исполнительно-распорядительные, несут непосредственную ответственность за эффективное и целевое использование средств, выделяемых в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов); субсидий и субвенций местным бюджетам и иных межбюджетных трансфертов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрена специальная ст.136, которая определила основные условия предоставления указанных трансфертов. В частности, она закрепила и нормы, определяющие обязательное проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта, если в бюджетах муниципальных образований доля трансфертов из бюджетов регионов (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов. При несоблюдении органами местного самоуправления, выступающими в качестве участников межбюджетных отношений, условий предоставления трансфертов из бюджета субъекта финансовые органы региона вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления этого вида финансовой помощи соответствующим местным бюджетом.
В четвертую группу коллективных участников правоотношений, связанных с реализацией законодательными органами функций контроля за использованием государственных финансов, входит большое количество хозяйствующих субъектов. К этой категории субъектов относятся предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, пользуются государственной собственностью либо управляют ею, а также имеют предоставленные законами льготы по налогам в соответствующие бюджеты.
В качестве субъектов парламентского финансового контроля могут выступать и общественные объединения, негосударственные фонды и другие некоммерческие организации в случаях предоставления им государственных финансов. В данной ситуации контрольные полномочия органов государственного финансового контроля законодательных органов распространяются на них в той части, которая связана с использованием ими в своей деятельности бюджетных средств.
Индивидуальными участниками правоотношений, возникающих в процессе осуществления парламентского финансового контроля, являются физические лица, которые могут быть субъектами права контроля или же права получения государственных финансовых ресурсов. К числу первых относятся депутаты законодательных органов государственной власти. В частности, в соответствии с действующим законодательством они обладают индивидуальными формами контроля. Так, согласно ст.14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. (ред. от 27.10.2008)"О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе направить запрос к руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по всем вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Также они могут пригласить их на заседания палат и обратиться к ним с вопросами в порядке реализации своих контрольных полномочий[19].
Субъектами права получения государственных финансов являются индивидуальные предприниматели. В случае получения и использования ими средств государственного бюджета и государственного внебюджетного фонда или же предоставления им льгот по налогам на них распространяются контрольные полномочия законодательных органов.
В целом участников правоотношений, складывающихся при реализации контрольных функций законодательных органов в финансовой сфере, условно можно подразделить на управомоченные и обязанные. К управомоченным относятся законодательные органы государственной власти, их органы, депутаты, а также созданные парламентами специальные органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы. В число обязанных входят все остальные группы субъектов, которые нами приводились выше.
В этой ситуации каждому управомоченному лицу соответствует наличие обязанного субъекта. Данный довод ни в коем случае нельзя понимать в том смысле, что одна сторона обладает только правами, а другая - обязанностями. Как управомоченная, так и обязанная стороны в контрольных правоотношениях выступают в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей в соответствии с их правомочиями.
Деятельность участников контрольных правоотношений закреплена в различных нормативных правовых актах. Их права и обязанности определены компетенцией, и они, в большинстве случаев, обладают статусом юридического лица. Согласно гражданскому законодательству юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или в оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде[20]. Они могут иметь гражданские права и нести обязанности только в соответствии с целями своей деятельности, предусмотренными в их учредительных документах. Притом, как можно убедиться при анализе законодательства, в большинстве случаев право государственного органа - юридического лица одновременно является и его обязанностью.
В зависимости от осуществляемых функций деятельность юридических лиц носит публично-правовой и частно-правовой характер. К публичным юридическим лицам причисляют, как правило, государственные органы и органы местного самоуправления, а к частным - хозяйственные организации.
Вопрос о субъектах парламентского финансового контроля тесно связан с объектом такого контроля. Они не могут существовать в отрыве друг от друга и поэтому взаимно обусловлены.
У современных исследователей теории права нет единого подхода к определению понятия "объект правоотношений". Чаще всего авторы исходят из того, что под объектом правоотношений следует понимать те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы управомоченной стороны правоотношений[21]. Суммируя и конкретизируя различные суждения относительно объектов правоотношений, М.Н. Марченко выделяет следующие их виды:
материальные блага, предметы материального мира - вещи;
результаты духовного, интеллектуального творчества;
поведение людей - их определенные действия или бездействие, а также последствия, результаты того или иного поведения;
личные неимущественные и иные социальные блага, которые служат удовлетворению интересов и потребностей участников правоотношений и по поводу которых возникают у сторон юридические обязанности и субъективные права[22].
Исходя из общих подходов к определению объектов правоотношений, по нашему мнению, под объектами парламентского финансового контроля следует понимать все то, на что направлено поведение участников такого контроля. Поэтому в качестве объектов парламентского финансового контроля можно выделить следующие основные виды:
во-первых, действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйственных организаций и индивидуальных предпринимателей, а также результаты, последствия того или иного поведения в ходе использования ими бюджетных средств;
во-вторых, определенные материальные блага, которые можно определить в виде: денежных средств, налогов, сборов, бюджетных ассигнований, субсидий, бюджетных кредитов, дотаций, субвенций, свободных остатков прибыли государственных предприятий, штрафов, недоимок, пеней и государственного долга;
в-третьих, проекты федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и их бюджеты, управленческие решения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по поводу распоряжения государственными финансами, денежные и иные финансово-расчетные документы, связанные с использованием бюджетных и внебюджетных государственных средств.
Основным объектом финансового контроля со стороны законодательных органов являются средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, формирующие их доходную и расходную части. Доходы включают в себя все поступающие в бюджет денежные средства (в виде налогов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений) за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.
Расходами бюджета являются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, отнесенных в соответствии с Бюджетным кодексом к источникам финансирования дефицита бюджета. Структура расходов состоит из разделов функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Формирование расходных параметров бюджетов осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и на основании показателей реестров расходных обязательств, обусловленных установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
Бюджетные ассигнования представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. В соответствии со ст.69 Бюджетного кодекса к ним относятся ассигнования на:
оказание государственных услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;
