Ефективність діяльності Конституційного Суду із забезпечення конституційності зазначених актів вищих органів державної влади України безпосередньо залежить і від теоретичного розроблення питання про підстави для прийняття рішення щодо неконституційності та критеріїв оцінки конституційності актів. Взявши до уваги граматичні пояснення термінів „підстава” і „критерій”[7], зрозуміло, що поняття підстави для прийняття рішення щодо неконституційності акта можна визначити як чітко передбачені у конституційному законодавстві юридичні умови, наявність яких дозволяє Конституційному Суду прийняти вмотивоване і детально обгрунтоване рішення щодо визнання акта в цілому чи в окремій його частині неконституційним. Суттєвою рисою підстав є те, що вони закріплені у законі. Так, ст. 15 Закону про Конституційний Суд України визначає, що підставами для прийняття Конституційним Судом рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність Конституції України; порушення встановленої Конституцією процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті. Цей перелік слід вважати вичерпним.
Таким чином, фактичною підставою для прийняття рішення Конституційним Судом щодо неконституційності нормативно-правового акта буде наявність розбіжностей між певними властивостями, ознаками відповідного акта, що оцінюється на предмет неконституційності (зміст, процедура прийняття та оформлення, використання конституційних повноважень органом державної влади, який прийняв даний акт), і алгоритмом правового регулювання, встановленим Конституцією. Головне завдання Конституційного Суду якраз і полягає в тому, щоб відшукати вказані відмінності. В цьому аспекті одним з ефективних шляхів пошуку виступає вирішення проблеми застосування належних критеріїв оцінки конституційності названого акта, яка майже не розроблялась вітчизняною наукою конституційного права.
Критерій оцінки конституційності акта — це відмінні ознаки, на підставі яких Конституційний Суд може відрізняти конституційні акти від неконституційних. Вони належать до характеру перевірки змісту акта, процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності, його оформлення, правильності використання конституційних повноважень державним органом, що прийняв акт, з метою встановлення їх відповідності чи невідповідності конституційним приписам. Деякі критерії знаходять закріплення у законах. Разом з цим, вони є продуктом теорії і практики конституціоналізму в країні на певному етапі її розвитку. Іншими словами, критерії виступають такими ознаками, які дають можливість визначити фактичну конституційність (неконституційність) акта. Тобто, спираючись на дану ознаку, Конституційний Суд чітко встановлює: чим саме і як нормативно-правовий акт відрізняється від того еталона, який встановлений Конституцією України. При цьому потрібно враховувати, що оцінку конституційності даних актів слід проводити виходячи з усього тексту Основного Закону, оскільки цей текст є системним і всі складові Конституції є невід’ємними її частинами. Відповідно — вони мають однакову юридичну силу.
Невідповідність Конституції України — перша підстава для прийняття рішення Конституційним Судом щодо неконституційності нормативно-правового акта, її належить розуміти, насамперед, як невідповідність його змісту Конституції, що може бути встановлена за допомогою наступних критеріїв: формально-юридичного, апріорно-цільового, ціннісного, обсягу та меж правового регулювання.
Формально-юридичний критерій оцінки конституційності акта потребує виявлення буквального протиріччя змісту акта, що оцінюється, Конституції України. Конституційний Суд шляхом текстуального зіставлення двох норм встановлює наявність в оцінюваній нормі положень, що знаходяться в граматичному протиріччі з нормами Конституції.
Якщо буквального протиріччя не встановлено, то подальший аналіз конституційності акта передбачає застосування апріорно-цільового критерію. За його допомогою Конституційний Суд через тлумачення норм встановлює: чи відповідає за змістом акт, що оцінюється, закріпленим в Основному Законі принципам, цілям, завданням тощо.
У літературі виділяють загально-правовий критерій, який передбачає оцінку відповідності акта тим правовим цінностям, що історично складися у правовій системі, навіть тоді, коли вони не знайшли закріплення у Конституції[8]. Але специфіка Конституційного Суду України у тому, що він завжди при розгляді справ повинен виходити з тексту Конституції. Цінності ж, що не знайшли конституційного закріплення, конституційні традиції та звичаї можуть бути лише допоміжними засобами оцінки нормативно-правового акта.
Встановлення невідповідності Конституції України змісту названого акта передбачає оцінку обсягу та меж його правового регулювання. Через застосування цього критерію Конституційний Суд оцінює: чи забезпечується максимально широке, повне і, разом з тим, достатньо конкретне нормування суспільних відносин і чи відповідає воно Конституції України. Можливо, більш доцільно оцінювати обсяг та межі правового регулювання нормативного акта, взявши за основу процедуру виявлення порушення Конституції, запропоновану Бернардом Г. Сіганом[9]. Вказана процедура дає можливість поділити оцінку акта на окремі частини, стадії, що зменшує можливість впливу суб’єктивного фактора.
Насамперед, визначається справжня мета нормативно-правового акта і з’ясовується, чи є вона конституційною. Для цього треба встановити різноманітні право-утворюючі фактори: мотиви, якими керувалися творці акта; історичні і політичні обставини, що породжували його прийняття, та як вони могли вплинути на постановку мети. Слід також визначити правову значимість тих суспільних відносин, що врегульовуються даним актом, встановити коло загально-правових та спеціальних принципів, які визначають предмет, обсяг та межі дії акта, види суб’єктів даних відносин, яким надаються права та встановлюються обов’язки, тощо.
Доцільно встановити засоби досягнення мети нормативного акта. Вони повинні бути конституційними, тобто здатними реально забезпечити можливу і необхідну поведінку суб’єктів суспільних відносин (належні заходи стимулювання, юридичну відповідальність тощо). На цьому етапі розглядається, чи не передбачені зайві обмеження у процесі досягнення мети, оскільки можливе встановлення такого способу реалізації акта, що спричиняє суттєве обмеження або його загрозу щодо прав і свобод суб’єктів правовідносин.
Вплив нормативного акта на суспільні відносини має відповідати його меті. Це означає, що наслідки дії акта повинні бути передбачуваними і позитивними. На цій стадії аналізується, чи не є сфера дії даного акта надто широкою (тобто, чи не охоплює він ширше коло суб’єктів ніж це передбачалось) або надто вузькою (тобто, не дозволяє притягнути до відповідальності певну категорію порушників).
Треба також перевірити: чи не може бути досягнута така сама мета за допомогою акта, який має меншу юридичну силу. Тобто, Конституційний Суд України повинен врахувати, чи немає іншого альтернативного нормативного рішення.
У всіх випадках оцінки змісту нормативного акта Конституційний Суд повинен завжди виходити з того смислу, який надається акту офіційним тлумаченням. Але він також може брати до уваги інші винесенні рішення моменти (судова, адміністративна).
Згідно зі ст. 15 Закону про Конституційний Суд України другою підставою для прийняття рішення щодо неконституційності актів є порушення встановленої Конституцією процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Вона встановлюється, головним чином, за допомогою двох критеріїв. Перший — процесуально-процедурний означає перевірку Конституційним Судом відповідності вимогам Конституції процедури прийняття, підпису, надрукування і введення в дію оцінюваного акта. Це означає наявність належного суб’єкта законодавчої ініціативи, кворуму, додержання всіх встановлених строків підписання акта, своєчасне надрукування в офіційному джерелі тощо. Другий — це критерій належної форми нормативного акта. Тобто, по-перше, його форма повинна відповідати тому виду актів, які може приймати відповідний орган державної влади і, по-друге, форма акта має відповідати його змісту в залежності від предмета, обсягу та меж правового регулювання. У недалекому минулому велика кількість суспільних відносин регулювалися не законами, як це повинно бути, а підзаконними нормативно-правовими актами. На жаль, ця практика ще не подолана.
Третя, передбачена Законом про Конституційний Суд України, підстава — перевищення конституційних повноважень при прийнятті акта. Вона встановлюється за допомогою таких основних критеріїв. Перший — функціональний поділ компетенції. Цей критерій вимагає проведення оцінки акта з точки зору горизонтального поділу повноважень між державними органами, тобто, з погляду поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Другий — ієрархічний поділ компетенції. Даний критерій потребує оцінки акта з погляду вертикального поділу повноважень між державними органами. Для доказування, чи мав дійсно місце факт перевищення конституційних повноважень, необхідно встановити: 1) чи входять питання, врегульовані даним нормативно-правовим актом, у сферу повноважень певної гілки влади, державного органу чи посадової особи; 2) якщо це повноваження є делегованим, то чи не порушив Конституцію (перевищивши свої конституційні повноваження) орган, що їх делегував; 3) чи не був прийнятий акт суб’єктом одноособове, коли для цього передбачено узгодження дій декількох суб’єктів; 4) повноваження з прийняття акта повинні бути чітко визначені в законодавстві, а не виводитися із загального його змісту чи з правового статусу або соціального призначення державного органу, посадової особи; 5) в будь-якому разі остаточним і вирішальним мірилом оцінки повинні бути нормативні приписи Основного Закону України, а не положення законів або підзаконних актів.
3. Сучасна практика визнання нормативно-правових актів недійсними Конституційним Судом України
Визначення легітимності актів Конституційним Судом України є його головним, “титульним” завданням по охороні конституційних положень, захисту прав та свобод людини і громадянина. В практиці конституційних судів цей напрямок діяльності, поряд із тлумаченням, є основним. Підтверджує це і Конституційний Суд України. З 34 перших прийнятих рішень за період з січня 1997 по вересень 1999 – 16 з питань визначення конституційності актів. Об’єктами дослідження на конституційність стали закони Верховної Ради України – 7, постанови Верховної Ради – 3, указ Президента України – 1, розпорядження Президента – 1, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим – 3[10]. Як бачимо, нормативно-правові акти Верховної Ради є основним об’єктом конституційного контролю. Повноваження Конституційного Суду України щодо контролю за легітимністю актів Верховної Ради дозволяють забезпечити дотримання конституційних рамок і вищим представницьким та єдиним законодавчим органом України.
Спостерігаючи типову для Конституційного Суду ситуацію у 1999— 2004 роках щодо прийнятих рішень, можна побачити, то реально ним було створене багато нових норм шляхом тлумачення Конституції України. При цьому аналіз рішень Конституційного Суду України за вісім років його сприяння утвердженню верховенства права в процесі нормоконтролю свідчить про те, що Конституційний Суд при офіційному тлумаченні часто виконує складну функцію і продовжує думку законодавця у тому разі, коли ним не чітко була сформульована у нормі закону правова ідея, і тому офіційна інтерпретація є самостійним правилом нормативного значення. Важливо, що при цьому Конституційний Суд неодноразово підкреслював, що відсутність законодавчого регулювання не може бути підставою для розгляду конституційного подання народних депутатів України, оскільки врегулювання порушених у ньому питань є прерогативою Верховної Ради України (Ухвала Конституційного Суду України від 21 березня 2002 р. № 9-у/2002). Відмічаючи широкий обсяг конституційної юрисдикції, професор В.Шаповал слушно наголошує, що повноваження Конституційного Суду України включають дві групи: „традиційні” (світова практика) і власне з українським досвідом — прийняття висновків з питань законопроектів про внесення змін до Конституції[11]. Це обумовлено конституційно-правовим статусом органу конституційного правосуддя, який, навіть при такому обсязі компетенції, не наділений повноваженням і не має права втручатися у політичні і внутрішньоорганізаційні питання діяльності Верховної Ради України, вдосконалювати чинні нормативні акти (Ухвала Конституційного Суду України від 27 червня 2000 р.).
