Из представленного краткого обзора прошлой истории и современного законодательства трех важнейших государств западной Европы по вопросу о праве передвижения и контроля за ним видно, что в течение долгого периода времени эти государства практиковали систему усиленного строгого надзора за передвижением населения. В этих целях во Франции, a затем и в Германии было выработано сложное паспортное законодательство, подвергшее значительным ограничениям право передвижения. Долгий опыт привел оба государства к убеждению в неудовлетворительности паспортной системы и необходимости уничтожения ее, что и сделано—в Германии посредством радикальной реформы самого законодательства, a во Франции — путем обращения его в мертвую букву. Но, упраздняя паспортную систему, эти государства ничуть не отказались от преследования той цели, которой она должна была служить—обеспечения и охранения общественного спокойствия и безопасности. Они только нашли, после продолжительного опыта, другое средство к достижению этой цели, средство более целесообразное, так как оно обеспечивает самое важное условие, наличность которого необходима для удовлетворительного решения вопроса: они нашли способ примирить полную свободу передвижения с интересами общественного спокойствия и безопасности, без всякого ущерба для этих обоих элементов. Это средство заключается в системе легитимации, которая является господствующею как в современной Германии, так и во Франции и в Англии, где она установилась ранее, чем в других государствах, благодаря особенностям ее политического строя.
Россия. История русского законодательства о праве передвижения распадается на два большие периода. Границею между ними является царствование Петра Великого.
В до-петровской Руси весьма резко выступает различие отношении государства к передвижению коренного и приезжих иностранцев. Тогда как русские пользовались правом беспрепятственного прохода и переезда по всей России, для иностранцев это право было ограничено. По отношению к ним развился мало-помалу институт «проезжих грамот», напоминающий позднейшие паспорта. Наиболее ранние известия о «проезжих» встречаются в Новгороде еще в конце XIII ст.: там они выдавались иностранцам для спокойного возвращения в их отечество. С конца ХV-го века уже вполне образуется установление проезжих, по которым иноземцы въезжали в Россию, a русские подданные отправлялись за границу. Мотивами их установления являлись отчасти политические соображения (чтобы иностранцы не проведали русских дел), отчасти же религиозные опасения (чтобы они не внесли в русскую жизнь ереси и не совратили русских людей из православия). Эти соображения заставляли правительство обязывать проезжими и русских, отправлявшихся в чужеземные государства. В течение XVII века без особенных жалованных грамот, за красною печатью, иностранцы не могли входить внутрь России, a тем менее разъезжать по ее городам и даже ярмаркам. Что касается до права поездок русских подданных за границу, то по этому предмету находится ряд в высшей степени любопытных постановлений в Уложении Царя Алексея Михайловича (гл. 6-я, шесть статей). Всех, отправляющихся заграницу, Уложение обязывает иметь «проезжие грамоты». Не исполнившим этого требования закон угрожает строгими наказаниями: смертною казнью, если по возвращении отлучившегося «без проезжие грамоты самовольством» будет доказано следствием, что «он впрямь ездил в иное государство без проезжие грамоты для измены, или для иного какова лихого дела» (ст. 3); если же будет обнаружено; что он ездил не с коварными замыслами, «для торгового промыслу, a не для измены», в таком случае Уложение повелевает «ему за то учинити наказание, бити кнутом, чтобы на то смотря иным неповадно было так делати» (ст. 4). Но, угрожая строгими наказаниями за самовольные отлучки без проезжих грамот, Уложение, с другой стороны, принимает меры к обеспечению интересов отъезжающих за границу. Оно обязывает воевод выдавать проезжие «без всякого задержания» (в Москве отъезжающие за границу должны были «бити челом» самому Государю). Если же «которые воеводы проезжих грамот кому вскоре давати не учнут, и тем учинят кому простой и убытки, и сыщется про то допряма, и воеводам за то быти от Государя в великой опале. A что они кому учинят убытка, и то на них доправити вдвое, и отдати челобитчиком» (ст. 2). Пограничным обывателям Уложение дозволяет ездить в Литовскую и в Немецкую сторону «без проезжих—для того, что они с Литовскими и с Немецкими порубежными людьми живут смежно».
Что касается передвижения русских подданных в пределах России, то оно до начала ХVIII-го века не подвергалось, вообще, никаким ограничениям. Как в древнейшие времена, так и в позднейшие, общины не могли останавливать движение своих членов: ни выход из общины, пи вступление в нее не были обставлены ограничениями. Только в некоторых случаях, для предупреждения действий безнравственных или преступных со стороны лиц, неизвестных миру, община могла требовать от входивших в ее черту, чтобы они указали поручителей — своих «знатков и знакомцев». В конце XVII века начинает практиковаться в Москве также и записывание в книги земского приказа: в 1686 году цари Иоанн и Петр утвердили доклад стрелецкого приказа, по которому установлено взимать штраф с того, у кого объявятся люди без записки, в 1-й раз—в 25 руб. за каждого пришлого, во 2-й—в 50, a в 3-й раз—в 100 руб. Исключение из общего правила свободного проезда делалось в XVII ст. лишь относительно лиц духовного ведомства, которые не могли отлучаться без дозволения епархиальных архиереев, и относительно крестьян, которых, с развитием крепостного права, нельзя было ни принимать, ни держат «безъявочно» и «без отпускных». При Петре Великом право свободного передвижения подверглось значительным ограничениям, вылившимся впоследствии в сложную паспортную систему. Развитию законодательства о паспортах сильно содействовали, с одной стороны, установление подушной подати т рекрутства, с другой—все большее и большее увеличение числа беглых, уходивших от рекрутчины и налоговых тягостей, разбойников и т. под. лиц, с которыми государство вынуждено было бороться. Паспорта служили средством контроля над путешествующими, путем которого правительство стремилось открыть гулящих и подозрительных людей и приписать их к тяглу. Каждому из воевод предписано было (в 1719 г.) «смотреть, чтобы в его провинции никакие гулящие люди не обретались, a увечных высылать в те города и села, кто откуда скажется, a неувечных в службу или в работу, куда будет требоватися, отсылать; також гулящих людей без проезжих писем не пропускать». Лица, не имеющие при себе «пашпорта или проезжева или прохожева письма», должны быть признаваемы «за недобрых или за прямых воров» (указ из военной коллегии, 30-го октября 1719 г., o поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут). В этом же указе повелено было, «чтобы никто никуда без проезжих или прохожих писем из города в город и из села в село не ездил и не ходил; но каждый бы имел от начальников своих пашпорт или пропускное письмо как о том Его Царского Величества особливые указы повелевают». В 1724 году был издан ряд новых законоположений о паспортах, изложенных в особом указе под названием «Плакат». Этот указ касается различных предметов: рядом с постановлениями о паспортах он говорит «о сборе подушных денег, о повинностях земских обывателей в пользу квартирующих войск и о наблюдении полковым начальством благочиния и порядка в селениях, войсками занимаемых». Уже из этого простого перечня видно, что меры о паспортах стояли в тесной связи с новыми финансовыми мерами государства и его полицейскими потребностями. Правительству необходимо было установить контроль над плательщиками. В виду этого было повелено, чтобы тяглые люди не отлучались из мест своего жительства без позволения начальства и без определенных видов. Плакат различает, во 1-х, покормежные письма и, во 2-х, пропускные письма. Покормежные выдавались крестьянам, отправлявшимся на работы в своем уезде. Если же крестьянин желал отправиться в другой уезд, то должен был получить от своего начальства пропускное письмо, с которым он являлся к земскому комиссару и получал от него новое письмо. Срок таких отпусков не мог превышать трех лет. На паспорте велено было писать приметы его обладателя, ему присвоен был индивидуальный характер и лишь с течением времени раз-решено было вписывать в один паспорт жену при муже и малолетних детей. Первоначально паспортная система касалась, главным образом, податных классов населения, но впоследствии ей были подчинены, хотя и не в одинаковой степени, все вообще подданные.
Из дальнейших законодательных мер относительно паспортной системы необходимо указать на установление паспортных сборов или пошлин. Первоначально паспорта не служили у нас источником государственного дохода. Плакат 1724 г. устанавливал, правда, сбор с каждого «пропускного письма» в 2 коп., но этот сбор имел целью только возмещение расходов на бумагу и на записи паспорта в книгу земского комиссара. Впервые фискальное значение паспорт получил в 1763 году, когда установлено было взимание денежных сборов с паспортов годовых и более краткосрочных в размере. 10 коп., с двухгодовых—50 коп. и с трехгодовых—по-1 руб. С течением времени, размеры этих сборов были повышены; так, в начале XIX века сборы за паспорта доходили: для мещан и крестьян за годовой—до 6 руб., за трехгодовой — до 30 руб. и за пятилетний — до 70 руб. (ассигнациями). В 1825 и 1829 гг. сборы эти были значительно понижены: так, за годовой паспорт взималось 1 р. 45 коп., за двухгодовой — 2 р. 90 коп. и за трехгодовой — 4 р. 35 коп. В этих размерах сборы с паспортов взимались до реформы паспортного законодательства в 1894 году.
Крупные недостатки нашей паспортной системы и крайняя стеснительность паспортов для народа, высказавшаяся немедленно по их учреждении, вызвали целый ряд правительственных мер, состоявших преимущественно во временных льготах по выборке паспортов или в упрощении и облегчении установленного по этому предмету порядка. Меры эти приносили свою долю пользы, но нисколько не затрагивали общих начал паспортной системы, которая, в существенных своих основаниях, сохранилась у нас до новейшего времени в объеме и духе узаконений ХVIII века. Так, действовавший еще в 1894 г. устав о паспортах, в l ст., содержал безусловное, заимствованное из указа 30 октября 1719 г., правило, что «никто не может отлучаться от места постоянного своего жительства без узаконенного вида или паспорта», a по статье 194 того же устава «все отлучающиеся, по установленным билетам и паспортам, из одной губернии в другую должны предъявлять оные: во время пути—на учрежденных в городах заставах и шлагбаумах, a по прибытии на место отпуска, в городах—городским полициям, в уездах же—уездной, волостной или сельской полиции». С другой стороны, в законе сохранялись весьма строгие наказания за нарушение паспортных правил. Ст. 317 устава признавала беглыми всех тех, которые отлучались без узаконенного вида или далее срока, на который он выдан, или за пределы района, означенного в паспорте. За каждого пойманного беглеца, на основании ст. 331, выдавалось из казны особое денежное вознаграждение. Лица, не имеющие узаконенных видов, ловились и задерживались полициею, при чем, если докажут свое звание, то отправлялись в общество по этапу, a буде не имели никаких средств доказать настоящее свое звание или состояние, то с ними поступали, как с бродягами.
Вопрос о необходимости более крупных изменений в паспортном уставе был поставлен в 1847 г. Бывший министр государственных имуществ гр. Киселев выразил предположение о необходимости изменить постановления названного устава, касающиеся отлучек поселян из мест их жительства, «как стеснительные для самих крестьян и сельской промышленности». С этим соглашался и сам Император Николай I, высказавший, между прочим, следующую мысль: «нельзя ли бы было заменить все ныне существующие виды и проч. паспортами двух родов: полугодовыми и годовыми на выезд из своего уезда».
