Этому предположению, как и предположениям гр. Киселева, суждено было получить осуществление лишь в новом (1894 г.) положении о видах на жительство. В 1847 же году предположения гр. Киселева вызвали возражения со стороны представителей разных центральных ведомств, а в 1849 г. Государственный Совет, под влиянием брожения в народе, решил отложить обсуждение предложенных изменений в паспортном уставе до общего пересмотра последнего. Вопрос об этом общем пересмотре паспортного устава был возбужден в 1859 г. и с тех пор, можно .сказать, не сходил с очереди вплоть до самого последнего времени.
Из всех учреждавшихся паспортных комиссий наиболее обращает на себя внимание II-я комиссия, образованная в 1869 г. из представителей разных ведомств под председательством статс-секретаря Сольского. «Комиссия эта, как говорится в правительственном издании (Полож. о вид. на жит. с изложением рассуждений, на коих оно основано; издание государственной канцелярии, СПБ. 1894 г.), подвергнув дело самому тщательному и всестороннему изучению, собрала множество материалов первостепенной важности». Комиссией был опрошен, между прочим, целый ряд экспертов по полицейской части, с целью выяснить значение паспорта в полицейском отношении. Показания этих экспертов, в числе которых находились: начальник петербургской сыскной полиции Путилин, бывший градоначальник С.-Петербурга генерал - адъютант Трепов, управлявший адресной экспедицией в том же городе полковник Фролов и многие другие,—почти повторяют друг друга, благодаря чему комиссия пришла к следующему единогласному заключению: «По соображении вышеизложенных, специалистами по полицейской части заявленных мнений, паспортная комиссия, с своей стороны, не могла не прийти к заключению, что содержащееся в действующем паспортном уставе общее воспрещение отлучаться с места своего постоянного жительства без узаконенного вида не представляется необходимым для охранения общественного порядка и безопасности, a потому в отношении лиц, для которых виды имеют значение исключительно полицейское (т. е. лиц, не принадлежащих к податным обществам), может, без действительных неудобств, быть ныне же отменено, с предоставлением каждому доказывать свою самоличность по требованию полиции, как узаконенным видом, так и иными способами. Равным образом, не оказывается надобности сохранять узаконения о явке и прописке видов, так как эти узаконения самими представителями полиции не признаются ведущими к цели, и притом, сколько известно, и ныне, за исключением столиц и немногих местностей, не строго применяются».
С целью выяснить податное значение паспортов, комиссией были опрошены управляющие казенными палатами, губернаторы и эксперты по крестьянским делам, которые и выяснили, что «крестьяне отлучаются преимущественно для отработки недоимок и что преграждать возможность отлучаться недоимщикам значило бы не облегчать, a затруднять поступление сборов; что мера невыдачи паспортов недоимщикам, по непонятному заблуждению, доселе считающаяся действительным против недоимок средством, вела всегда только к разорению и к затяжке недоимки в тех, к счастью, редких случаях, когда прилагалась в несколько обширных размерах». Но, несмотря на подобного рода отзывы, комиссия пришла к заключению, что установление новых паспортных правил для податных сословий не может получить окончательной обработки впредь до преобразования податной части, a также рекрутской повинности. В 1885 г., вскоре после отмены подушной подати, была образована особая «подготовительная комиссия», которой и поручен был пересмотр устава о паспортах. Выводы, к которым пришла эта комиссия, резко отличаются от заключений II-ой паспортной комиссии. Обсуждая вопрос о полицейском значении паспортов, подготовительная комиссия признала, что «при существующем складе нашей общественной жизни, при существующем у нас полицейском устройстве, паспорт представляется необходимым как по целям полицейским, так и в интересах самого населения. В полицейском отношении—паспорта и прописка их представляются важными в деле наблюдения за передвижением населения; в интересах же населения—желательно сохранение паспортов, как документов, признаваемых бесспорными, в видах обеспечения обывателей от могущих быть недоразумений и даже ни на чем не основанных придирок в тех случаях, когда является необходимость в удостоверении личности.» Что же касается податного значения паспортов, то комиссия пришла к заключению, что «отбывание повинностей как государственных, так земских и общественных, не может служить препятствием свободному передвижению крестьян и мещан и что как те, так и другие, нимало не разрывая своей связи с обществом и без вреда для податных интересов, могли бы пользоваться тем же правом свободных отлучек, как и лица всех других сословий».
Составленный подготовительной комиссией проект был передан на рассмотрение учрежденной в конце 1886 г. при министерстве финансов общей паспортной комиссии, в которой и подвергся некоторым довольно существенным изменениям. Но по многим наиболее важным вопросам комиссия не пришла к единогласному заключению, вследствие чего работы и этой комиссии не привели к положительным результатам.
Между тем несовершенства паспортного устава давали себя знать все более и более, почему Государственный Совет в 1891 г., по поводу одного дела, возникшего на почве помянутого устава и поступившего в Совет из Сената, поручил министру финансов, по соглашению с министром внутренних дел, внести в возможно скором времени на законодательное рассмотрение предположения об изменении устава о паспортах. Министры исполнили это поручение, положив в основу составленного проекта те выводы, к которым единогласно пришла общая паспортная комиссия. 9 марта 1893 г. проект был представлен в Государственный Совет и 5 июня 1894 г. утвержден под названием «Положения о видах на жительство».
Изложенный очерк истории нового закона показывает, что деятельность всех «паспортных» комиссий не приводила к положительным результатам. Причину этого явления усматривают в сложности предстоявшей реформы, так как паспорта в России, помимо полицейских целей, преследовали также податные и фискальные цели. Отказаться от выполнения паспортом какой-либо из этих целей правительство не решалось, несмотря на опыт европейских государств и на заключения некоторых паспортных комиссий. Под влиянием этого исторически сложившегося взгляда на значение паспортов, Государственный Совет и при обсуждении настоящего положения высказался, что «о совершенном упразднении паспорта или узаконенного вида в России не может быть пока еще и речи. Равным образом, лишать паспорт того значения, которое он, в течение почти двухвекового своего существования, приобрел у нас в податном и фискальном отношениях, было бы затруднительно. При этих условиях задача паспортной реформы должна заключаться в том, чтобы, не нарушая в корне присвоенного паспорту значения, ослабить, по возможности, не вызываемые необходимостью стеснения паспортного устава и предоставить населению все возможные облегчения в его отлучках из места жительства».
Новое положение введено в действие с 1-го января 1895 г. во всех местностях Империи, за исключением губерний Царства Польского. При этом были оставлены в силе следующие узаконения о паспортах: 1) лиц, состоящих на действительной военной и морской службе, a равно лиц войскового сословия казачьих войск; 2) иностранных подданных, проживающих в Империи; 3) лиц, отбывающих за границу и оттуда возвращающихся; 4) финляндских обывателей; 5) лиц римско-католического духовенства; 6) инородцев; 7) лиц, нанимающихся на золотые промыслы; 8) скопцов; 9) лиц, состоящих под полицейским надзором, учреждаемым по распоряжению административных властей и 10) ссыльно-поселенцев, водворенных в Сибири и других отдаленных местностях,
«Вид на жительство» — гласит 1-я статья закона,— «служит удостоверением личности, a равно права на отлучку из места постоянного жительства в тех случаях, когда это право должно быть удостоверено». Местом постоянного жительства новый закон, подобно старому, считает: 1) для дворян, чиновников, почетных граждан, купцов и разночинцев — место, где кто по службе, или занятиям, или промыслам, или недвижимому имуществу имеет оседлость, либо домашнее обзаведение; 2) для мещан и ремесленников—город, посад или местечко, к мещанскому или ремесленному обществу которых они причислены; 3) для сельских обывателей—сельское общество или волость, к коим они приписаны (ст. 2). Только что приведенные постановления отличаются от соответствующих постановлений устава о паспортах лишь иной редакцией; но уже следующие две статьи вносят в наше законодательство о паспортах нечто новое, a именно: в силу этих статей, никто не обязан иметь вид на жительство в месте постоянного своего жительства, a равно при отлучках в пределах того уезда, где находится это место постоянного жительства отлучающегося, a также за пределами сего уезда не далее пятидесяти верст от названного места, если отлучки продолжаются не долее шести месяцев; от лиц же, нанимающихся на сельские работы, не требуется видов на жительство не только в означенных местностях, но и в пределах волостей, смежных с тем уездом, в котором находится место постоянного жительства сих лиц, хотя бы отлучки их из этого места и продолжались более шести месяцев. Только что приведенные облегчения к передвижению населения, которые, как было выше упомянуто, проектировал отчасти Император Николай I, бесспорно полезны; к сожалению, немаловажные изъятия из этих правил достаточно парализуют их значение. Так, приведенные постановления не распространяются: на целый ряд городов, в которых содержатели меблированных комнат обязаны записывать в особую книгу паспорта своих постояльцев (см. 210 ст. уст. о пасп.); на местности, в которых введено в действие положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия; наконец, на фабриках, заводах и мануфактурах, на которые распространяется действие правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности (уст. пром. ст. 47), рабочие, по требованию фабричной инспекции или местной полиции, обязаны иметь виды на жительство, хотя бы эти фабрики, заводы и мануфактуры и находились м месте постоянного жительства означенных рабочих.
Допуская возможность обходиться в некоторых случаях без какого бы то ни было вида на жительство, новый закон, в отличие от старого, не считает и неимения его за уголовный проступок. По старому паспортному уставу, виновные в совершении этого проступка препровождались в качестве беглых этапным порядком в место постоянного их жительства, где и подвергались уголовной ответственности. Такими «беглыми» могли оказаться не только лица, случайно потерявшие паспорт, но и все те, «которые отлучились от своих обществ без надлежащего на то дозволения далее срока и места, какие для временных отлучек законом или в данных им видах определены». Таких лиц предписывалось полиции и частным лицам ловить и задерживать, при чем за каждого пойманного выдавалось особое денежное вознаграждение (ст. 317—343 уст. о пасп. изд. 1890 г.). Совершенно бесцельная строгость этих постановлений, отзывавшаяся главным образом, на массе крестьянского населения, ныне устранена.
В статьях 26—28 рассматриваемого положения значится нижеследующее: «При обнаружении лица, отлучившегося или проживающего без установленного вида, там где он требуется, или же с видом просроченным, либо ненадлежащим, полиция, если лицо сие докажет свою самоличность, выдает ему свидетельство на срок, достаточный для получения вида на жительство, и, во всяком случае, не долее, чем на шесть месяцев. В случае истечения срока выданного свидетельства, владелец оного снабжается полициею особым удостоверением, для отбытия в семидневный срок в место постоянного жительства. И лишь лицо, не отбывшее туда в указанный срок, высылается в оное мерами полиции; причем высылка эта производится соответственно званию или состоянию высылаемого, на основании особой инструкции, утвержденной министром внутренних дел». Постановления устава о паспортах применяются, таким образом, к лицам, оказавшимся без всякого вида на жительство, лишь в том случае, если они не в состоянии доказать каким-либо образом свою самоличность (ст. 30). По поводу этого остатка старины Государственный Совет высказал совершенно понятное желание, «чтобы законы о преследовании беглых и бродяг были подвергнуты пересмотру в видах ближайшего их согласования с действительною потребностью и основаниями новых постановлений о праве перехода и переезда».
