Одобрение текста поправок в ходе «саммита» государств-членов еще не означает, что документ окончательно одобрен и подписан. На следующем этапе, который похож на последнее «чтение» в законодательном процессе государств, осуществляется редактирование текста новых положений с целью обеспечить надлежащую юридическую технику и соответствие друг другу текстов документа на разных языках.
Эта работа носит в основном «технический» характер, так как согласие руководителей государств-членов достигнуто на предыдущем этапе. Тем не менее, и здесь могут возникать определенные сложности. К примеру, текст Ниццкого договора был одобрен на саммите в Ницце 11 декабря 2000 г., а в окончательном виде подготовлен к подписанию лишь спустя два с половиной месяца (26 февраля 2001 г.), хотя сначала этот результат планировали достичь за три недели.
Подписание договора, содержащего поправки к учредительным документам, является самостоятельным этапом процедуры. Как правило, оно осуществляется на уровне министров иностранных дел, скрепляющих документ своими подписями от имени соответствующего главы государства.
Затем, как правило, следует самый длительный этап – ратификация подписанного договора в государствах-членах. В отличие от государств и даже от некоторых международных организаций (например, ООН, Совета Европы), в Союзе требуется ратификация со стороны всех государств-членов. Каждое из них, таким образом, имеет право вето на внесение поправок в учредительные документы.
Европарламент тоже рассматривает поправки на своем заседании и принимает соответствующую резолюцию. Правом вето на пересмотр учредительных документов представительный орган Союз в настоящее время не располагает, однако его позиция имеет очень большое политическое значение.
Процедура пересмотра учредительных договоров завершается вступлением поправок в силу, что может потребовать еще некоторого времени. Например, для Ниццкого договора (ст. 12) предусмотрено, что его положения вступят в действие с первого числа второго месяца после сдачи ратификационной грамоты последним государством-членом.
Наряду со стандартной существует также упрощенная процедура пересмотра учредительных договоров, которая принимается для отдельных их статей. Данная процедура имеет две разновидности:
· в первом случае достаточно принятия решения Советом с последующей ратификацией его государствами-членами, то есть поправка вносится без проведения межправительственной конференции и заключения нового договора. В таком порядке, например, может быть расширен перечень основных прав граждан Союза, закрепленный в части второй Договора о функционировании ЕС (ст. 22);
· во втором случае поправка устанавливается актом Совета без последующей ратификации в государствах. Так изменяются, в частности, статьи Договора о функционировании ЕС, которые фиксируют количественный состав разных органов (количество членов Комиссии, Суда и др.).
Как юридически оформляется пересмотр учредительных документов? Совокупность поправок, вносимых в учредительные договоры, подлежит включению в договор «об изменении и дополнении». Данные документы, как уже отмечалось выше, причисляются к первичному праву Союза, но самостоятельного значения не имеют. Их содержание образуют поправки, которые инкорпорируются в текст договоров о ЕС, Евратоме или о функционировании ЕС[26].
Такова сложная процедура внесения изменений в «конституцию» Европейского Союза. Однако учредительные договоры являются по своему происхождению международно-правовыми, и поэтому по общеприменимой норме международного права они могут изменяться более поздним договором, участниками которого являются те же стороны (без прохождения сложной процедуры).
Такими международно-правовыми договорами являются «вспомогательные конвенции». Если они затрагивают компетенцию Союза или составлены в его контексте, они в некоторых случаях могут рассматриваться как часть права Союза.
Иногда учредительные договоры сами предусматривают заключение вспомогательных конвенций. Например, ст. 136 Договора о функционировании ЕС предусматривает, что для первого пятилетнего периода конкретные условия и процедуры, необходимые для ассоциации между странами и территориями, определяются Исполнительной конвенцией. Эта конвенция, принятая одновременно с Договором о функционировании ЕС и ставшая приложением к нему, явно в период своего действия была частью права Союза.
Однако даже конвенции, которые не указаны учредительными договорами, могут быть частью правовой системы Союза. Хороший пример этого – Конвенция о праве, применимом к контрактным обязательствам, открытая для подписания 19 июня 1980 г. в Риме. Стороны Конвенции описаны как «Высокие Договаривающиеся Стороны Договора, учреждающего Европейское Экономическое сообщество»; цель Конвенции – создание в Союзе унифицированных правил, касающихся права, применяемого к контрактным обязательствам в сфере международного частного права – связана с созданием общего рынка; Комиссия тесно ассоциировалась с работой по ее подготовке, и Суду ЕС предоставлена компетенция толковать ее положения. Если к Союзе присоединяются новые члены, предполагается, что они присоединяются и к Конвенции.
Таким образом, вспомогательные конвенции являются частью правовой системы Союза. Однако какой была бы ситуация при возникновении коллизии правовых норм вспомогательной конвенции и одного из учредительных договоров или принятого на основе такого договора нормативного акта? В некоторых конвенциях это предусмотрено особо. Например, ст. 20 Римской конвенции от 1980 г. предусматривает, что акты Союза, которые «по некоторым вопросам» определяют правила выбора, применимого в отношении контрактных обязательств, имеют большую юридическую силу, чем Конвенция, независимо от того, приняты они после или до того, как Конвенция вступила в силу.
Значит, вспомогательные конвенции обладают меньшей юридической силой, чем учредительные договоры и даже акты институтов Союза. Это, как раз, и является следствием отсутствия сложной процедуры при принятии вспомогательных конвенций.
Данное положение подтверждено Судом ЕС в ходе разбирательства хорошо известного дела Van Gend en Loos, когда было подчеркнуто, что договоры, учреждающие Союз, представляют собой нечто большее, чем просто международные договоры[27]. Договоры создали свою собственную правовую систему[28], частью которой становятся конвенции. Таким образом, конвенции занимают по отношению к договорам подчиненное положение: в случае коллизии правовых норм положения договорам имеют большую юридическую силу, чем положения вспомогательной конвенции.
Аналогичный аргумент применим в случае коллизии между вспомогательной конвенцией и актом Союза, таким как регламент или директива. Акты Союза принимаются его институтами в рамках их полномочий, предоставленных учредительными Договорами. Если вспомогательная конвенция не имеет преимущественной юридической силы в отношении учредительных документов, она не может затрагивать предоставленные ими полномочия; соответственно акты, принятые в результате реализации таким полномочий, также не затрагиваются. Из сказанного следует, что даже при отсутствии в конвенции прямо выраженного указания акты Союза имеют преимущественную юридическую силу. [29]
Таким образом, в учредительных договорах установлен специальный порядок их пересмотра, при попытке ухода от этого порядка, например, при принятии «классического» международного договора (вспомогательной конвенции), наступают достаточно серьезные юридические последствия: международные договоры будут обладать меньшей юридической силой, чем учредительные документы и акты институтов Союза.
2. Изменение толкования норм учредительных договоров
Как уже указывалось выше, прямое изменение учредительных договоров является достаточно долгим процессом. Такое изменение не может адекватно реагировать на быстро меняющиеся условия современного мира. Поэтому в рамках Европейского Союза существует косвенный способ изменения источников первичного права – это изменение толкования норм учредительных документов. Такое толкование осуществляет Суд ЕС.
На каком основании Суд ЕС обладает правом толковать нормы учредительных договоров, причем толковать расширительно, фактически изменяя эти нормы? Такие действия в общей форме предусмотрены Римским Договором 1957 г.
Вот некоторые примеры того, как составители Договора, видимо, вполне преднамеренно, предусмотрели образ действия Суда ЕС:
· В ст. 164 записано, что «Суд ЕС обеспечивает, чтобы в ходе толкования Договора соблюдалось право». Обращает на себя внимание слово «право». Право как общая субстанция, стоящая если не выше Договора 1957 г., то вне его. Вероятно, имеется в виду свобода Суда ЕС в выборе и применении нужного ему права. Отсюда следует, что при рассмотрении конкретного дела, связанного с толкованием норм то ли самого Договора, то ли принятых органами ЕС в его развитие, Суд ЕС вправе в своем решении сказать о том, что такое-то действие стороны в деле противоречит праву, и достаточно.
· В первом пункте ст. 173 записана фраза: «...нарушение настоящего Договора или любой нормы права, относящейся к его применению»... Опять мы видим упоминание «любой нормы права», и вновь - вне самого Договора. О какой норме идет речь? Определить это может только Суд и никто другой.
· И, наконец, ст. 215 (2) утверждает, что ответственность ЕС основывается на «основных (general) принципах, общих законам государств-членов». Из такой формулировки вытекает много вопросов. И, в частности, что следует понимать под «основными принципами»? Да и что у них общего с законами национальных государств? По сути, Суд ЕС получает карт-бланш для правотворчества. Иными словами, Суд ЕС может вполне законно выйти за рамки учредительных договоров, при одном, конечно, условии - он откровенно их не нарушает[30].
Как видно, Суд ЕС обладает обширными возможностями для изменения первичного права. Однако чтобы действительно убедится в том, что толкования Суда ЕС изменяют нормы учредительных документов, необходимо перейти к некоторым примерам судебной практики.
Дело Commission v. Council[31]. При рассмотрении данного дела, касающегося переговоров с целью заключения Европейского дорожно-транспортного соглашения (European Road Transport Agreement (ERTA)), в частности «резолюции» (обращаясь к нейтральной форме) Совета, в которой определялась процедура проведения конференции. Комиссия не согласилась с содержанием этой «резолюции» и обратилась в Суд за решением, соответствует ли процедура переговоров праву Союза. Единственным средством, позволяющим начать действия в Суде, был иск об аннулировании «резолюции».
Суд должен был решить вопрос, может ли «резолюция» быть объектов процедур об аннулирования (annulment proceedings). Если бы Суд отрицательно ответил на этот вопрос, это означало бы, что процедура об аннулировании недопустима, что лишило бы Суд возможности вынести решения по материально-правовым вопросам, касающимся полномочий Союза по заключению международных соглашений. Суд, однако сталкивается с проблемой: если он принимает решение, что «резолюция» которая по форме не соответствовала ни одному юридическому акты из перечисленных в ст. 249 Договора о функционировании ЕС, фактически является регламентом, директивой или решением, он будет обязан аннулировать ее в связи с отсутствием мотивировки, так как существует правило, предусмотренное ст. 190 Договора о функционировании ЕС, что регламенты, директивы и решения должны быть мотивированы.
