Суд явно не желал аннулировать «резолюцию», так как это могло означать, что переговоры в рамках Европейского дорожно-транспортного соглашения, которые к моменту вынесения решения уже были завершены, должны начаться заново. Так как Соглашение уже было подписано, по крайней мере некоторыми государствами-членами, такой вывод представлялся крайне нежелательным и мог склонить третьи страны не участвовать в таких переговорах. Принимая это во внимание, Суд ЕС отметил, что перечень ст. 249 Договора о функционировании ЕС, в которой определены акты вторичного права, не носит исчерпывающего характера, и квалифицировал «резолюцию» как юридический акт sui generis[32].
Это явный пример того, как для достижения политических целей Суд ЕС своим толкованием изменил нормы учредительного договора.
Еще одним примером изменения положения статьи 249, являются дела Van Duyn и Marshall. Вопреки буквальному смыслу, указанному в статье, Суд ЕС признал, что, как и регламент, директива может обладать прямым действием.
Такое расширительное толкование было вызвано потребностями повседневной практики, а именно тем, что государства-члены не всегда точно и в срок исполняют положения всех директив. Предположим себе ситуацию, что страна А привела свое законодательство в соответствие с конкретной директивной (положим, связанной с расширением правого статуса граждан), а страна Б – нет или сделала это не полностью. В таком случае граждане первого государства приобретают дополнительные права и свободы, а граждане второго данных прав лишаются, по крайней мере на время (ибо в их государстве положения директивы не были включены в национальное законодательство).
Разумеется, против второго государства Европейская комиссия начнет расследование и оно, скорее всего, будет привлечено к ответственности перед Судом ЕС. Но гражданам страны от этого не легче. Они будут ограничены в своих правах по сравнению с гражданами других стран ЕС, которые точно и в срок исполнили директиву.
Описанная ситуация несовместима с принципом равенства, который является одним из общих принципов права Союза. Столкнувшись на практике с подобными случаями, Суд постановил, что директива в этих условиях должна стать источником прямого действия:
«Было бы не совместимым с обязательной силой, которая придает директиве ст. 189, исключать, в принципе, возможность заинтересованных лиц основывать свои требования на установленных в ней обязанностях»[33].
В то же время прямое действие директив, в отличие от регламентов, не является безоговорочным. Необходимо выполнение четырех условий, установленных Судом ЕС[34]:
· положения директивы должны быть безусловными и достаточно точными.
· нужно, чтобы истек срок имплементации;
· предполагается, что директива не исполнена в полной мере конкретным государством;
· наконец, наиболее серьезное ограничение, которое установил Суд ЕС в отношении прямого действия директив, заключается в следующем: «Директива не может сама по себе налагать обязанности на индивидов»[35].
Выше были перечислены только несколько примеров из многочисленной судебной практики по данному вопросу. Но даже они показывают, что Суду ЕС принадлежит ведущая роль в процессе изменения источников первичного права ЕС. Перефразируя известное высказывание американского судьи, можно сказать, учредительные договоры – это то, что скажет о них суд. Давая официальное толкование учредительных договоров и выводя из них новые нормы, Суд ЕС развивает первичное право Союза, создает его «живую конституцию»
3. Пересмотр системы источников первичного права
На протяжении 50 лет своего существования Европейскому Союзу приходилось отвечать на новые вызовы и угрозы, которые требовали трансформации институциональной и правовой систем. Новые вызовы, совпавшие по времени с глобальным изменением формата (27 стран), требовали иного подхода, способного обеспечить региональную интеграцию качественно нового уровня. Данный подход должен отличаться от того, который был положен в основу более 50 лет назад, когда процесс объединения начали шесть стран. Для эффективного ответа на сформулированные вызовы Европейскому Союзу потребовалась институциональная и правовая трансформация, чтобы Европа могла выступить в роли влиятельной силы, стремящейся, во-первых, направить развитие отношений в мире, таким образом, когда преимущества создаются не только для богатых, но и для самых бедных стран, а во-вторых, ввести глобализацию в рамки этических принципов, то есть подчинить ее целям достижения солидарности и устойчивого развития. Именно поэтому в 2004 г. была принята Конституция Европейского Союза (текс Конституции был официально подписан руководителями всех государств-членов), знаменующая собой качественной новый этап европейской консолидации и создание государства нового типа - «федерации национальных государств»[36].
В предыдущих параграфах были рассмотрены основные способы изменения учредительных договоров. Конституция, как уже отмечалось, является качественно новым подходом к европейской интеграции, поэтому она подвергает пересмотру всю систему учредительных договоров: выступает актом кодификации этой системы, дополняет ее новыми прогрессивными положениями.
Предполагалось это осуществить следующим образом (ст. IV-437):
· действующие в настоящее время учредительные договоры подлежат отмене, за исключением Договора о Евратоме 1957 г. Таким образом, если бы Конституции 2004 г вступила в силу, то официально прекратили бы существование Договор о Европейском Союзе 1992 г. и Договор о функционировании ЕС 1957 г.
· одновременно утратили бы силу все подписанные в прошлом «ревизионные» договоры и акты, то есть документы, направленные на внесение изменений и дополнений в учредительные договоры «старого» Союза.
Перечень «ревизионных» договоров и актов, подлежащих отмене, зафиксирован в специальном Протоколе № 33 к Конституции: «Протокол об актах или договорах, изменивших или дополнивших Договор о Европейском Сообществе и Договор о Европейском Союзе»;
· ранее заключенные договоры о присоединении отменяются. Положения этих документов, сохраняющие свою актуальность, стали частью специальных протоколов к Конституции; было принято решение подготовить два таких протокола.
Первый – Протокол № 8 касается договоров о присоединении тех стран, переходный период для которых уже закончился: «Протокол относительно договоров и актов о присоединении Королевства Дания, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Греческой Республики, Королевства Испания, Португальской Республики, Австрийской Республики, Финляндской Республики и Королевства Швеция».
Данный Протокол касается тех стран, которые присоединились к Сообществам и Союзу до 1995 г. включительно. В нем воспроизводится преимущественно лишь те положения ранее действовавших договоров о присоединении, которые рассчитаны на постоянное применение (например, об информационном обмене в сфере атомной энергетики, об Аландских островах).
Второй – Протокол № 9 заменяет собой Договор и Акт от 16 апреля 2003 г., на основании которых произошло последнее расширение Европейского Союза на восток: «Протокол относительно Договора и Акта о присоединения Чешской Республики, Эстонской Республики, Республики Кипр, Латвийской Республики, Литовской Республики, Венгерской Республики, Республики Мальта, Республики Польша, Республики Словения и Словацкой Республики».
В связи с тем, что вступление в Союз восточноевропейских и средиземноморских государств произошло сравнительно недавно, большинство переходных положений Договора и Акта от 16 апреля 2003 г. еще не утратили своего значения и были сохранены в тексте упомянутого протокола. Из-за этого последний имеет весьма большой объем.
Таким образом, Конституция 2004 г. должна была кодифицировать первичное право «старого» Союза. Ее кодификация является всеобъемлющей, за исключением сферы атомной энергетики, которая по-прежнему подчинялась бы Договору о Евратоме 1957 г. Все остальные учредительные, ревизионные договоры и договоры о присоединении предполагалось отменить, а их уместные положения инкорпорировать в текс Конституции.
Следовательно, система первичного права «нового» Союза стала бы более прозрачной и понятной, чем ныне действующая. Однако со временем она также должна была усложниться. Подобно тому, как это произошло в «старом» Союзе, ее дополнительными элементами могли стать:
· новые «ревизионные» договоры или акты, направленные на пересмотр Конституции для Европы (ст. IV-443 – IV-445). В этой связи необходимо отметить, что в отличие от практики «старого» Союза, полный пересмотр или иные существенные изменения текста Конституции 2004 г. будут нуждаться в созыве нового Конвента, включающего представителей не только государств-членов, но также Европейского парламента и Европейской комиссии;
· договоры о присоединении новых государств-членов (например, Хорватия);
· договоры о выходе из состава Союза действующих государств-членов, возможность заключения которых впервые предусмотрена в тексте Конституции.
Таким образом, Конституция 2004 г. подвергает пересмотру всю систему учредительных документов, однако она также вносит существенные изменения в систему источников вторичного права. Эти изменения связаны со следующими существенными недостатками данной системы:
· система не является единой. Несмотря на то, что в Союзе действует единый «институциональный механизм», европейские институты и органы по-прежнему издают свои акты от своего имени: «регламент ЕС», «регламент Евратома» и т.д.;
· количество видов правовых актов очень велико, а их свойства не всегда определены достаточно четко или дублируют друг друга;
· в существующей системе отсутствует разделение на законодательные и иные, в том числе подзаконные, акты. Это часто создает трудности в определении их юридической силы;
· сложный юридический язык нормативно-правовых актов, наличие множества бланкетных норм, отсылающих к другим актам и т.п. [37]
