4. Наряду с имеющими место различными экспериментами, организационно- правовое обеспечение которых оставляет желать лучшего (что весьма приближает их к авантюрам), следует указать на преобладание консервативных подходов в системе государственных воспитательных учреждений. Разработанная в первые годы советской власти и прошедшая испытание в годы Великой Отечественной войны система государственных воспитательных учреждений была рассчитана на поддержание государством минимальных стандартов жизнеобеспечения для круглых сирот в условиях глобальных потрясений, когда вопросы сохранения семьи, помощи родителям, индивидуального подхода к потребностям каждого ребенка не ставились. К сожалению, поиску новых форм и методов работы в системе государственных воспитательных учреждений не уделяется должного внимания. Правилом является помещение детей в детские дома интернатного типа, руководители которых автоматически получают весь объем прав государственного опекуна и всю связанную с этим ответственность. Процент последующего устройства этих детей в семьи (приемные семьи, передачу под опеку, усыновление) крайне невысок. Выпускники таких детских домов испытывают значительные трудности при последующих попытках интегрироваться в общество.
5. Необходимо также указать на отсутствие практики взаимодействия государственных органов и учреждений с общественными организациями. Государственные органы в подавляющем большинстве случаев отказываются от использования частной или общественной энергии или инициативы, которые могли бы принести значительную пользу обществу. Так, большинство общественных организаций, занимающихся защитой прав и интересов детей, не встречают понимания и поддержки у органов опеки и попечительства, негосударственным детским домам приходится функционировать на полулегальных основаниях, под постоянной угрозой закрытия, нередки случаи откровенного чиновничьего произвола в отношении негосударственных организаций.
Для того, чтобы переломить ситуацию и добиться значительных позитивных результатов, потребуются сильная политическая воля, комплексный (ориентированный в первую очередь на интересы ребенка) подход и надлежащее правовое обеспечение предпринимаемых шагов. Исходя из опыта, полученного в процессе работы проекта ТАСИС «Партнерство в Российской Федерации», а также используя опыт и наработки наших коллег, мы берем на себя смелость сформулировать некоторые рекомендации относительно разработки государственной политики в указанной сфере и правовых актов для ее реализации.
1). Длительный кризис, который переживают российская экономика и общество, не могли не сказаться на положении российской семьи. Падение уровня жизни, девальвация моральных ценностей, повышение уровня агрессивности в обществе увеличивают частоту и остроту внутренних кризисов в семьях, преодолеть которые самостоятельно они зачастую оказываются не в силах. Все это поставило на повестку дня вопрос о создании системы ранней помощи семье, когда ее еще можно спасти.
Однако, с одной стороны, в существующей системе социальных служб отсутствует служба, которая могла бы взять на себя осуществление подобных функций, с другой стороны, одним из главных правовых принципов семейного (и не только семейного) законодательства является принцип охраны права на частную жизнь и недопустимости вмешательства в дела семьи до тех пор, пока не возникла реальная угроза жизни и здоровью ее членов.
Создание и эффективность деятельности соответствующей службы будет напрямую зависеть от разработки надлежащих правовых оснований для ее деятельности: установление объективных критериев для осуществления вмешательства на ранних этапах. Нельзя не согласиться с разработчиками «Новой модели организации работы органов местного самоуправления по опеке и попечительству над детьми», что именно уровень органов местного самоуправления или учреждения, подотчетного органам местного самоуправления, является наиболее походящей моделью для функционирования такой службы[15].
2). К сожалению, одной из необходимых предпосылок достижения действенных результатов в борьбе с безнадзорностью и сиротством является качественное изменение места и роли органов местного самоуправления в системе органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и интересов детей. Это, в свою очередь, потребует наделения органов опеки и попечительства (в рамках органов местного самоуправления) новыми полномочиями и функциями, которые бы соответствовали ведущей (главенствующей) позиции, которую органы опеки и попечительства должны занять в системе органов, так или иначе вовлеченных в борьбу с сиротством. Именно на уровне органов опеки и попечительства должен быть организован эффективный контроль за соблюдением прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, надзор за деятельностью учреждений, в которые были устроены такие дети, мониторинг условий их содержания (независимо от форм устройства), разработан специальный инструментарий, предусматривающий быстрое и эффективное пресечение нарушений прав воспитанников. Все вышеперечисленное потребует:
- разработки и принятия ряда согласованных между собой нормативных актов, устанавливающих правовые основы деятельности органов местного самоуправления как на федеральном (федеральные законы), так и на региональном уровне (законы субъектов федерации);
- создание необходимой материально-финансовой базы, которая бы обеспечивала адекватное финансовое обеспечение эффективного выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. Что потребует, с одной стороны, пересмотра долей налоговых поступлений, направляемых в федеральный, региональные и местные бюджеты, оптимизацию управления местными налогами и (без чего не обойтись) упорядочение бюджетных отношений с целью целевого использования средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование соответствующих органов местного самоуправления;
- интенсивных политических усилий с целью переломить инертность и консерватизм органов местного самоуправления, их нежелание брать на себя дополнительные функции и, соответственно, возлагать на себя дополнительную ответственность.
Реализация указанных задач потребует значительных финансовых затрат и организационных усилий, в первую очередь, от федеральных органов власти, и, возможно, целесообразно было бы проводить ее в рамках реформы органов местного самоуправления. Также, необходимой будет оказание помощи в правовом обеспечении указанных процессов путем разработки типовых (рамочных) законов и подзаконных актов, которые могли бы быть использованы для принятия на их базе региональных или местных актов.
3) То, что формы устройства, детей оставшихся без попечения родителей, в значительной степени не соответствуют предъявляемым к ним сегодня требованиям - очевидно. Однако поиск новых форм и методов устройства, а также новых педагогических моделей, в значительной мере сдерживается благодаря жесткости правовых конструкций, установленных Семейным кодексом РФ. Действительно, Семейным кодексом РФ, разработанным и принятым относительно недавно, наряду с традиционными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, передача под опеку и устройство в воспитательное учреждение), предусматривается такая форма устройства, как передача в приемную семью. Однако указанные правовые конструкции не рассчитаны на такие формы устройства, как передача под патронатное воспитание, установление социального патроната и устройство в негосударственный детский дом.
Излишним является также указание на то, что законодательство, регулирующее оказание помощи (выплату пособий), также было разработано в расчете на традиционные формы устройства и не может быть применено (или может не применяться) к новым формам устройства. Таким образом, необходимо внести соответствующие изменения в Семейный кодекс РФ, которые бы обеспечивали большую гибкость применительно к формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, четко закрепляли бы ведущую роль органов опеки и попечительства в вопросе контроля за соблюдением прав и законных интересов таких детей, а также в соответствующие федеральные и региональные нормативные акты, регулирующие оказание финансовой и иной помощи лицам, осуществляющим содержание и воспитание таких детей.
4) Следует также отметить назревшую необходимость проведения институциональной реформы государственных органов, в компетенцию которых входит осуществление защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, и регулирование деятельности различных учреждений, осуществляющих воспитание и содержание таких детей. Как мы уже отмечали, первостепенную роль в деле защиты прав детей, оставшихся без родительского попечения, должны играть органы опеки и попечительства (органы местного самоуправления), они должны принимать те или иные решения относительно обращения в суд, назначения опекуна, устройства ребенка в воспитательное учреждение или передачу в приемную семью или под патронатное воспитание. Однако все вышесказанное ни в коей мере не означает, что все иные государственные органы могут устраниться от решения указанных задач. Принципиальное распределение сфер регулирования между Министерством образования, Министерством здравоохранения и Министерством труда и социального развития сложилось в значительной степени исторически и не вызывает особых возражений. Однако в системе государственных учреждений все еще присутствуют элементы своеобразного местничества, когда министерства предпочитают не координировать свою политику, а единолично управлять и контролировать подведомственные им учреждения.
Таким образом, мы считаем, что имеется настоятельная необходимость системной перестройки указанных ведомств для повышения эффективности их контрольных функций с тем, чтобы они соответствовали тому высокому уровню, который общество предъявляет к ним сегодня. Неадекватность контрольных функций российских ведомств, разработанных в рамках командно-административной системы и для ее нужд, сегодня очевидна, многочисленные скандалы, связанные со злоупотреблениями (и даже преступлениями) в отношении воспитанников, наглядно это продемонстрировали.
Необходимо разработать и согласовать межведомственную систему контроля, когда-то или иное учреждение в процессе своей деятельности находится под согласованным контролем нескольких ведомств, независимо от своей ведомственной принадлежности. Причем необходимо, чтобы контроль за функционированием таких учреждений не был чересчур обременяющим и в то же время обеспечивал эффективное предотвращение злоупотреблений (особенно, что касается целевого использования бюджетных средств).
5) Несмотря на значительные успехи в сфере реформирования экономики, российскому обществу предстоит пройти еще долгий путь для построения гражданского общества. Одной из «лакмусовых бумажек», которая четко выявляет отношение российской бюрократии к идее построения гражданского общества, является нежелание в той или иной форме привлекать к сотрудничеству общественные организации и иные негосударственные образования. Такое нежелание конечно можно объяснить естественным недоверием, которое сформировалось у чиновников в первые годы приватизации, когда псевдо-общественные организации использовались для весьма сомнительных операций, связанных с передачей им государственной собственности, предоставления налоговых и иных льгот. Также, по мнению чиновников, негосударственную организацию очень сложно привлечь к ответственности за нарушение ею взятых на себя обязательств. От себя добавим, что среди прочих мотивов, которыми руководствуется государственный аппарат, крайне неохотно идущий на сотрудничество с негосударственными структурами в деле охраны общественных интересов, является нежелание чиновников (особенно некомпетентных) ни в малейшей мере ставить свою деятельность под контроль общества и неспособность организовать равноправное сотрудничество с негосударственным сектором (в отношениях, к которым неприменимы директивные методы управления).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
