Основними функціями державного управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр є: планування використання і охорони надр; державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин; державний облік та кадастр родовищ, запасів і проявів корисних копалин та державний баланс запасів корисних копалин; правове регулювання розподілу та перерозподілу надр і корисних копалин; державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною надр; вирішення спорів з питань користування надрами[19].
2.2 Контроль у галузі вивчення, використання та охорони надр
Контроль в галузі використання і охорони надр уявляє собою одну з функцій державного управління якістю навколишнього середовища, систему заходів, спрямованих на організацію моніторингу геологічного середовища, перевірку додержання фізичними і юридичними особами вимог і правил щодо раціонального надрокористування, охорони надр та забезпечення екологічної безпеки. Державний контроль в сфері охорони надр і мінеральних ресурсів можливо розглядати і як діяльність уповноважених державних органів по перевірці дотримання всіма фізичними і юридичними особами вимог надрового і гірничого законодавства та застосування заходів попередження правопорушень в цій галузі. Щодо такого роду діяльності державних органів часто застосовується термін контрольно—наглядова діяльність, тому постає питання про розмежування нагляду і контролю.
В правовій літературі немає чіткого відокремлення контролю і нагляду в сфері державного управління. За думкою А.І. Жмотова контроль характеризується глибоким проникненням в оперативно — службову діяльність і вміщує перевірку фактичного результату та застосування заходів за результатами перевірки. Нагляд спрямований переважно на виявлення фактів правопорушень і впровадження заходів з їх усування.[20] Таким чином поняття контролю ширше ніж поняття нагляду. Нагляд уявляє собою складову частину, елемент контролю. Контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів включає в себе нагляд за додержанням вимог екологічного і природоресурсового законодавства. Відокремити контроль і нагляд можливо і відповідно форм контрольного процесу. Контролю відповідає інформаційна та попереджувальна форма, нагляду — попереджувальна та каральна.
Проблема контролю у державному управлінні за вивченням, використанням і охороною надр тісно пов'язана з процесами, що характерні для сучасного етапу розвитку держави та новим розумінням ролі державного управління. В сучасних умовах контроль відіграє перш за все регулятивну роль, проте має і превентивне значення. Сутність контролю полягає в тому, що суб'єкт управління здійснює урахування і перевірку того, як об'єкт, що управляється, здійснює його приписи з метою блокування відхилень діяльності від заданої управлінської програми, а у разі виявлення порушень — приведення системи, що управляється, у стабільний стан за допомогою соціальних регуляторів.[21] Екологічний контроль уявляє собою підсистему в управлінні якістю навколишнього природного середовища, елементами якої є підконтрольні суспільні відносини, методи і критерії контролю, правові засоби і контролюючі органи.[22] Видом екологічного контролю є контроль в галузі використання і охорони надр. Специфіку його визначають підконтрольні суспільні відносини. Найбільш важливі особливості правовідносин визначає їх об'єкт. Щодо екологічних і природоресурсових правовідносин, в цій якості виступають природні об'єкти, яким притаманні такі ознаки як природничий характер походження, існування в межах природних екологічних систем в тісному взаємозв язку з іншими природними об'єктами. До таких ознак відносять також спроможність виконувати життєвозабезпечуючі функції або соціально-економічну значущість.[23]
Державний контроль за використанням та охороною надр у межах своєї компетенції здійснюють ради, органи державної виконавчої влади на місцях, Мінприроди України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи і їх органи на місцях (ст. 61 Кодексу України про надра). Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) здійснюється Мінприроди України та його органами на місцях. Органи державного геологічного контролю перевіряють виконання державних програм геологорозвідувальних робіт, використання рішень з питаньметодичного забезпечення робіт по геологічному вивченню надр, обгрунтованість застосування методик і технологій, якість, комплексність, ефективність робіт по геологічному вивченню надр, повноту вихідних даних про кількість та якість запасів основних і спільно залягаючих корисних копалин, своєчасність і правильність державної реєстрації робіт по геологічному вивченню надр, наявність спеціальних дозволів (ліцензій) на використання надр та виконання передбачених ними умов; виконання рішень Державної комісії України по запасах корисних копалин; дотримання під час дослідної експлуатації родовищ корисних копалин технологій, які забезпечували б необхідне їх вивчення; збереження розвідувальних гірничих виробок і свердловин для розробки родовищ корисних копалин, а також геологічної документації, зразків порід, дублікатів проб, що можуть бути використані під час подальшого вивчення надр.
Органи державного геологічного контролю в межах своєї компетенції забезпечують вирішення інших питань щодо геологічного вивчення надр.
Органам державного геологічного контролю надано право: а) припиняти всі види робіт по геологічному вивченню надр, що проводяться з порушенням стандартів та правил і можуть спричинити псування родовищ, суттєве зниження ефективності робіт або призвести до значних збитків; б) зупиняти діяльність підприємств і організацій, що займаються геологічним вивченням надр без спеціальних дозволів (ліцензій) або з порушенням умов, передбачених цими дозволами; в) давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр. Органам державного геологічного контролю відповідно до законодавства України можуть бути надані й інші права по запобіганню і припиненню порушень правил та норм геологічного вивчення надр.
Завданням державного нагляду за безпечним веденням робіт, пов'язаних із використанням надр, є забезпечення дотримання всіма надрокористувачами законодавства, затверджених у встановленому порядку стандартів, норм, правил по безпечному веденню робіт, запобіганню і усуненню їх шкідливого впливу на населення, навколишнє природне середовище, будівлі і споруди, а також по охороні надр.
Державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов'язаних із користуванням надрами, покладається на органи державного гірничого нагляду, які здійснюють свою діяльність у взаємодії з органами державного геологічного контролю, природоохоронними й іншими контрольними органами, професійними спілками. Державний нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснювався Держнаглядохоронпраці України та його органами на місцях відповідно до Положення про порядок здійснення державного гірничого нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1995 р. Нині ці фунції є компетенцією МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Крім того, здійснюється виробничий контроль за використанням і охороною надр підприємствами, установами і організаціями (надрокористувачами), які перебувають у віданні відповідних органів.[24]
Розділ ІІІ. Відповідальність за порушення законодавства про надра
Відповідальність в екологічному праві є важливим складовим елементом правового забезпечення раціонального природокористування, відновлення екологічних об’єктів і охорони довкілля, яка, в свою чергу, має на меті покарання винних, припинення і попередження порушень законодавства у галузі природокористування та охорони навколишнього природного середовища, а також поновлення порушених прав власників природних ресурсів і природокористувачів тощо.
Порушення законодавства про надра тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову, кримінальну відповідальність.[25]
Згідно зі ст. 65 Кодексу України «Про надра» відповідальність за порушення законодавства про надра наступає при:
- самовільному користуванні надрами; порушенні норм, правил і вимог щодо проведення робіт по геологічному вивченню надр;
- порушенні правил і вимог щодо проведення робіт по геологічному середовищу;
- вибірковому виробленні багатих ділянок родовищ, що призводить до наднормативних втрат корисних копалин;
- наднормативних втратах і погіршенні якості корисних копалин при їх видобуванні;
- пошкодженні родовищ корисних копалин, які виключають повністю або суттєво обмежують можливість їх подальшої експлуатації;
- порушенні встановленого порядку забудови площ залягання корисних копалин;
- невиконанні правил охорони надр та вимог щодо безпеки людей, майна і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу робіт, пов'язаного з користуванням надрами;
- знищенні або пошкодженні геологічних об'єктів, що становлять особливу наукову і культурну цінність, спостережних режимних свердловин, а також маркшейдерських і геодезичних знаків;
- незаконному знищенні маркшейдерської або геологічної документації, а також дублікатів проб корисних копалин, необхідних при подальшому геологічному вивченні надр і розробці родовищ;
- невиконанні вимог щодо приведення гірничих виробок свердловин, які ліквідовано або законсервовано, в стан, який гарантує безпеку людей, а також вимог щодо збереження родовищ гірничих виробок і свердловин на час консервації, - несуть дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову і кримінальну відповідальність згідно з законодавством України (ст. 65 Кодекс України про надра).
Важливим елементом правового регулювання використання і охорони надр є екологічна відповідальність за порушення відповідної нормативно-правової бази. У теорії права підтримується ідея щодо існування двох форм такої відповідальності — економічної та юридичної. Підставою економічної відповідальності вважається факт заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу правомірною діяльністю (викиди забруднюючих речовин у межах дозволеного), тоді як юридична (еколого-правова) відповідальність грунтується на факті правопорушення. Однак у першому випадку йдеться про спеціальне використання атмосферного повітря, надр, вод для викидів або захоронения забруднюючих речовин (подібно до того як водне законодавство — ст. 48 Водного кодексу України — визначає спеціальне водокористування як забір води з водних об'єктів та скидання в них зворотних вод). Порядок використання природних об'єктів для зазначених цілей передбачає одержання спеціального дозволу (ліцензії), додержання екологічних нормативів вмісту токсичних речовин у викидах, стягнення плати за спеціальне користування.
У літературі пропонується і визначення економіко-правової відповідальності як відповідальності за наслідки нераціонального, навіть злочинного, природокористування, що стосується еколого-економічних і соціальних інтересів суспільства, господарюючих суб'єктів і громадян в межах норм і правил раціонального природокористування та охорони довкілля.[26] На думку автора, заслуговує на підтримку позиція Є.Додіна, який вважає, що з набранням чинності Конституцією України стало неможливим прийняття законів, які передбачають застосування економічних та фінансових санкцій.[27] Тому спірною уявляється думка В.Костицького про те, що організаційно-правовий механізм стягнення плати за забруднення навколишнього природного середовища є необхідною умовою подальшої оптимізації фінансових заходів, спрямованих на ліквідацію та нейтралізацію наслідків цього забруднення.[28] Згідно погляду О.Сурілової, плата стягується за спеціальне використання природних ресурсів, а не за забруднення довкілля. Звичайно, порядок стягнення плати необхідно вдосконалювати з урахуванням підвищення науково-технічного рівня господарського механізму і змін стану навколишнього природного середовища з метою зменшення обсягів його забруднення.[29]
