Обсуждение вопросов доступа к рынку было начато на Всемирной авиатранспортной конференции 1994 г. В соответствии с рекомендацией конференции ИКАО разработала инструктивный материал для государств по мерам обеспечения участия в процессе либерализации регулирования, в том числе по вопросу доступа к рынку. С тех пор был достигнут значительный прогресс на региональном и субрегиональном уровнях. Согласно данным ИКАО с января 1995 г. по декабрь 2005 г. было заключено и изменено свыше 600 двусторонних соглашений, которые содержат в той или иной мере положения о либерализации. На региональном и субрегиональном уровнях группы государств создали многосторонние режимы регулирования, направленные на развитие сотрудничества и либерализацию регулирования воздушного транспорта среди государств-членов. Если до конференции 1994 г. существовало всего два региональных механизма - Европейский союз и Андский пакт, то с 1995 г. в различных районах мира появилось восемь механизмов: два в Северной и Южной Америке, один - в Азии/Тихом океане, один - на Ближнем Востоке и четыре - в Африке. В семи из них предусматривается немедленная или поэтапная либерализация, ведущая к предоставлению полного доступа.
Одновременно с этим увеличилось количество двусторонних соглашений, включающих положения о неограниченном доступе к рынку. К 1 января 2008 г. было заключено 85 соглашений об "открытом небе", участниками которых стали приблизительно 70 стран. Эти соглашения охватывают не только развитые, но и все большее число развивающихся стран. В плане доступа к рынку эти соглашения, как правило, предусматривают неограниченные права на маршруты и эксплуатационные права, а также права третьей - пятой и шестой "свобод воздуха". Но часть соглашений допускает постепенное или поэтапное введение доступа к рынку[28].
В настоящее время российские и иностранные авиаперевозчики выполняют регулярные международные перевозки между Российской Федерацией и иностранными государствами на основании 140 двусторонних соглашений о воздушном сообщении, заключенных Россией с иностранными государствами. Большая часть из них заключена еще в период существования СССР.
Учитывая экономические выгоды авиаперевозок по транссибирскому маршруту, в другие соглашения о воздушном сообщении (со Швецией, Японией и др.) были внесены положения об эксплуатации воздушных линий, проходящих через Сибирь, на условиях пульных соглашений Аэрофлота с назначенными перевозчиками стран партнеров. При этом иностранные авиакомпании обязаны вносить в пул свои доходы как от рейсов с посадкой в Москве, так и от беспосадочных рейсов.
Условия этих пульных соглашений критикуются западными юристами. Они утверждают, что сборы за транзитный пролет российской территории противоречат ст. 15 Чикагской конвенции, согласно которой никакое договаривающееся государство не взимает каких-либо пошлин, налогов или других сборов только лишь за право транзита через его территорию любого воздушного судна договаривающегося государства. Транзитный пролет допускается также с разрешения суверенного государства[29]. Статьи 6, 11 и 12 Чикагской конвенции конкретизируют и дополняют разрешительный порядок полетов. Их содержание подчинено одному: на государство, предоставляющее разрешения на международные полеты, возлагается обязанность обеспечения должного порядка их осуществления, включая безопасность полетов, а государство, которое им пользуется, должно его соблюдать. Транзитный полет не является каким-либо исключением, поэтому этот вопрос входит в предмет многосторонних и двусторонних соглашений по воздушному праву. Многолетняя практика свидетельствует, что этот вопрос регулируется главным образом двусторонними соглашениями.
Несмотря на универсальность, норма ст. 15 Чикагской конвенции автоматически не распространяется на двусторонние отношения. При этом взимание сборов при транзитном пролете должно рассматриваться в общем контексте разрешительного порядка полетов. Исходя из того, что предоставление транзитного пролета является областью суверенного усмотрения транзитного государства, факт разрешения транзитного пролета без взимания сбора требует своего подтверждения в двустороннем соглашении. Следует также учитывать, что экономическое бремя обеспечения безопасности транзитного полета лежит на транзитном государстве и требование по возмещению затрат на аэронавигационное обслуживание таких полетов является законным и обоснованным при предоставлении права транзитного пролета. Именно это обстоятельство не принято во внимание критиками российской позиции в отношении взимания сбора за транзитный пролет по транссибирской магистрали.
В условиях либерализации международного воздушного транспорта и усиления конкуренции со стороны иностранных авиапредприятий одной из важнейших проблем двустороннего регулирования международных воздушных сообщений Российской Федерации является установление взаимовыгодных условий доступа к рынку перевозок авиапредприятий государств - партнеров по соглашениям. Благодаря географическому положению и размеру территории Российской Федерации получение прав пролетов через нее по наиболее коротким и экономически выгодным маршрутам имеет важное значение для авиакомпаний многих государств[30].
Практика установления воздушных сообщений с европейскими странами и Японией свидетельствует о высокой заинтересованности их авиакомпаний в эксплуатации транссибирского маршрута, поскольку ему нет какой-либо равноценной альтернативы. Так, если протяженность маршрута "Токио - Москва - Рим" (с пролетом через Сибирь) составляет всего 10 626 км, то маршрут "Токио - Анкоридж (Аляска) - Рим" - 14 000 км, а так называемый "южный" маршрут "Токио - Калькутта - Бомбей - Кувейт - Рим" - 14 532 км. Предоставление права пролетов через Сибирь иностранным авиакомпаниям, использующим широкофюзеляжные самолеты, позволяет сократить время полета на несколько часов, сэкономить топливо, уменьшить затраты материальных и трудовых ресурсов и, соответственно, снизить тарифы на авиаперевозки, получив тем самым дополнительно значительные выгоды и преимущества в конкурентной борьбе на авиатранспортном рынке.
Современная договорная практика Российской Федерации не склонна предоставлять безграничные "свободы" воздуха иностранным перевозчикам даже в тех случаях, когда заключаемое соглашение направлено на либерализацию доступа к рынку авиаперевозок. Например, в соответствии с Соглашением о воздушном сообщении между Правительством Российской Федерации и Правительством США до 22 января 2001 г. авиапредприятия США могли выполнять транзитный пролет территории Российской Федерации и совершать остановки с некоммерческими целями при выполнении полетов между пунктами в Европе и на полуострове Индостан с частотой 28 рейсов в неделю (14 рейсов в восточном направлении и 14 рейсов в западном направлении)[31].
Кроме того, по соглашениям о воздушном сообщении, которыми иностранным авиапредприятиям предоставляется право пролетов по транссибирскому маршруту, российские авиапредприятия имеют дополнительные права перевозок пассажиров и грузов между территориями государства-партнера и третьих государств.
Например, в соответствии с Соглашением о воздушном сообщении между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Нидерландов в обмен на право голландских авиапредприятий перевозить пассажиров и грузы между пунктами в Нидерландах и Токио, Осакой, Нагоя, Пекином, Шанхаем, Сеулом и Гонконгом через Сибирь российским перевозчикам предоставляется шестая "свобода воздуха" на следующих маршрутах: "Амстердам - Москва - Токио", "Амстердам - Москва - Осака", "Амстердам - Москва - Нагоя", "Амстердам - Москва - Пекин или Шанхай", "Амстердам - пункты в России - Сеул", "Амстердам - Москва - Гонконг".
По российско-французскому Соглашению о воздушном сообщении авиапредприятия, назначенные Правительством Французской Республики, имеют право выполнять перевозки по транссибирскому маршруту между Парижем и различными пунктами в Японии и Китае. В свою очередь авиапредприятия, назначенные Правительством Российской Федерации, пользуются правами перевозки между всеми пунктами на следующих маршрутах: "Токио - Москва - Париж", "Сеул - Пекин - Москва - Париж", "Пекин или Шанхай - Москва - Париж", "Тайбей - Москва - Париж", "Гонконг - Москва - Париж"[32].
Приведенные примеры показывают, что российская договорная практика в области воздушных сообщений последовательно базируется на одном из важнейших принципов современного международного воздушного права - принципе взаимности. Это позволяет российской стороне исходить не из простого арифметического равенства предоставляемых прав, а из реального веса и взаимовыгодности для обеих сторон обмена первой "свободы воздуха" на право пролетов назначенных перевозчиков государства-партнера по экономически выгодному транссибирскому маршруту. Российские же перевозчики получают дополнительно право перевозок по шестой "свободе воздуха".
Таким образом, в рамках двустороннего регулирования международных воздушных сообщений новые виды сотрудничества авиапредприятий рассматриваются Российской Федерацией в качестве средства доступа к рынку перевозок, а к участвующим в совместном использовании кодов авиапредприятиям предъявляются требования о наличии у них соответствующих коммерческих прав, при этом устанавливаются ограничения, связанные с частотой перевозок, и т.п.
Данная позиция России критикуется. По мнению многих специалистов по воздушному праву, продажа авиапредприятием в соответствии с договоренностями о совместном использовании кодов перевозок под своим кодом на рейсах других авиапредприятий не равнозначна выполнению ими самих перевозок. В силу этого требование от авиаперевозчика наличия необходимых коммерческих прав несовместимо с ограничениями, связанными с частотой перевозок и количеством пунктов, куда могут выполняться перевозки.
Еще одна проблема современного международно-правового регулирования воздушных сообщений Российской Федерации связана с образованием в России большого числа авиапредприятий, многие из которых претендуют на получение права выполнять регулярные международные перевозки[33].
В условиях, когда Россия еще не готова к масштабной либерализации регулирования международных воздушных сообщений и предоставлению в обмен на право назначать неограниченное число авиапредприятий, например, широкие права доступа к рынку своим партнерам, рассматриваемая проблема вряд ли полностью разрешима. Другим препятствием для участия российских авиакомпаний в регулярных международных воздушных сообщениях являются содержащиеся в двусторонних межправительственных соглашениях ограничения количества пунктов, между которыми могут выполняться международные авиаперевозки.
Когда практически единственным центром на территории нашей страны, через который осуществлялись международные воздушные сообщения, была Москва, а Аэрофлот выступал единственным отечественным авиаперевозчиком, ограничение количества пунктов, открытых для международных авиаперевозок, не вызывало серьезных проблем. Однако в настоящее время российские авиапредприятия базируются в различных городах по всей территории России, и подобные ограничения по существу означают для многих из них невозможность выполнять регулярные авиаперевозки на международных воздушных линиях.
Решение этой проблемы зависит от решимости России пойти по пути либерализации регулирования международных воздушных сообщений с конкретными государствами, увеличения количества пунктов на своей территории, откуда российские авиапредприятия могут осуществлять международные перевозки, ее готовности предоставить в обмен более широкие права доступа к рынку авиаперевозок своим партнерам по соглашениям. Не случайно новейшие двусторонние соглашения о воздушном сообщении России, устанавливающие в целом либеральный режим деятельности воздушного транспорта, предусматривают теперь достаточно большой перечень пунктов на территории России, открытых для международных авиаперевозок.
