2. Административно-правовое регулирование предполагает не только властность, но и односторонность волеизъявлений одного из участников управленческого отношения. Такому волеизъявлению принадлежит решающее значение, так как оно исходит от полномочного исполнительного органа или должностного лица.
В соответствии с нормами административного права именно они наделяются компетенцией, в пределах которой полномочны в одностороннем порядке, принимать определенные юридически обязательные решения, «побуждающие или принуждающие» к определенному поведению адресатов, т.е. управляемых. При этом такого рода решения принимаются не по усмотрению органа (должностного лица), а в силу правовых установлений (закон, подзаконная правовая норма).
Поэтому они и обязательны для того, кому адресованы. В равной мере они обязательны и для самого исполнительного органа или должностного лица, принимавших в одностороннем порядке юридически-властное решение. Таково наиболее полно выраженное юридическое взаимодействие сторон в управленческих отношениях.
3. Таким образом, на первый план при характеристике управленческих отношений, регулируемых административным правом, выдвигается следующая юридическая позиция: публично-правовые интересы, выражаемые в процессе реализации исполнительной власти, требуют подчинения со стороны тех, в отношении кого осуществляются исполнительно-распорядительные функции и полномочия. Соответственно полномочный орган (должностное лицо) подчиняет своему волеизъявлению (решению) другую сторону данного общественного отношения. Одна сторона является юридически-властной, а другая — юридически подчиненной.
Издание правовых актов и решение в этой юридической форме соответствующих вопросов осуществляется волей одной стороны, независимо от того, кто является инициатором его постановки.
«Подчиненность» гражданина исполнительному органу не носит характер организационной (административной) подчиненности. Но она есть и находит свое выражение в определенной подвластности гражданина органу, который самостоятельно и властно решает инициированный гражданином вопрос. Причем, решение по жалобе принимается не по усмотрению органа, а в силу правовых установлений.
Аналогична ситуация и в случаях, когда управленческие отношения возникают между органами исполнительной власти, находящимися на различных уровнях системы реализации этой ветви государственной власти (между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). В подобных случаях, правда, обе стороны наделены юридически-властными полномочиями. Однако их объем различен: у управляющей стороны он больше, чем у управляемой.
Значит, нижестоящий орган сам не вправе решать некоторые вопросы, поскольку они отнесены к компетенции вышестоящего органа. Так, федеральные органы исполнительной власти вправе создавать в субъектах Российской Федерации свои территориальные органы, но для этого требуется разрешение Правительства РФ. В данном случае налицо вертикальная соподчиненность, характерная для взаимоотношений между звеньями системы (механизма) реализации исполнительной власти.
Таким образом, властная компетенция соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) заранее определена законом или подзаконной правовой нормой, что предопределяет юридическую по своей природе подчиненность или подвластность иных участников управленческих отношений.
4. Властность и односторонность, как наиболее существенные Признаки механизма административно-правового регулирования правленческих общественных отношений, вовсе не исключают возможность использования в необходимых случаях диспозитивных средств.
Это означает, что помимо прямых предписаний и запретов, устанавливаемых административно-правовыми нормами, используется также и метод дозволений. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях должностные лица органов внутренних дел при решении вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, меры ответственности, вправе самостоятельно избрать одно из наказаний, предусмотренных Кодексом (например, предупреждение или административный штраф), либо решить вопрос о его освобождении от ответственности. Это «жесткий» вариант дозволения. Административно-правовые нормы могут предоставить сторонам управленческих отношений возможность действовать (или не действовать) по своему усмотрению. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав.
Так, гражданин сам решает вопрос, нужно ли ему обжаловать действия должностного лица или исполнительного органа, которые он считает неправомерными. Таким образом, суть метода административно-правового регулирования может быть выражена в:
а) в установлении определенного порядка действий участников регулируемых управленческих отношений (предписание);
б) в запрещении определенных действий (запреты);
в) в предоставлении возможности выбора действий должностными лицами в рамках закрепленных административно-правовой нормой вариантов;
г) в предоставлении возможности действовать по своему усмотрению;
д) в допуске в определенных условиях паритетного правового положения сторон регулируемых управленческих отношений (процессуальное равенство, договоры). Независимо от конкретной формы (предписание, запрет, дозволение или разрешение) во всех вариантах регулирующего воздействия находит соответствующее выражение властность. При этом определенные элементы властеотношений могут быть обнаружены в механизме правового регулирования, используемого другими отраслями российского права, что в принципе проистекает из властной природы права.
3. Функции и принципы административного права
Функция административного права представляет собой основное направление административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, через которое проявляются его важнейшие внешние свойства как самостоятельной отрасли российского права.
Обычно выделяют две основные правовые функции: организационно-структурную и конфликтно-охранительную.
Под организационно-структурной функцией предлагается понимать определение с помощью правовых норм организационной структуры и порядка деятельности, распределения компетенции и организации работы государственных органов, порядка функционирования иных государственных и негосударственных формирований.
По существу речь идет об организационной функции права. Однако, как представляется, в данном случае несколько смещены акценты, т.е. общеправовая регулятивная функция, определяемая сущностью права как регулятора общественных отношений, «урезана» и сведена до уровня организационной функции управления. Регулятивный же характер вообще при этом не выдвинут на первые позиции.
Конфликтно-охранительная функция административного права связывается с установлением правил рассмотрения и разрешения конфликтов между участниками управленческих общественных отношений, а также с охраной общества от правонарушений.
Таким образом, получается, что право влияет лишь на организацию государственных органов и общественных формирований и ни охрану общественных отношений в случае возникновения конфликтных ситуаций.
Что касается видовой классификации функций административного права, то наиболее часто выделяют такие: организация и осуществление государственного управления; государственное регулирование; защита публичных интересов; «самореализация» нрав граждан в сфере государственного управления.
Все это объединяется в качестве «мощного императивно-регулирующего потенциала» административного права.
Встречаются и иные варианты классификации функций административного права, но и в них наблюдается отсутствие методологической определенности: функции административного права «перемешиваются» с функциями исполнительной власти (регулятивно-управленческие функции исполнительной власти).
Итак, в полном соответствии с целями и содержанием процесса реализации исполнительной власти в ходе практической государственно-управленческой деятельности роль административного права как регулятора управленческих общественных отношений проявляется в:
а) правоисполнительной функции, соответствующей назначению административного права как юридической формы реализации исполнительной власти; административное право обеспечивает свойственными ему юридическими средствами (методами) проведение в жизнь (исполнение) требований действующего российского законодательства;
б) правотворческой (правоустановительной) функции. Субъекты исполнительной власти соответственно наделяются полномочиями самостоятельно, но на подзаконной основе, «творить» административно-правовые нормы. Главное, что необходимо при этом учитывать: административное нормотворчество производно от правоисполнительной функции административного права и служит ее интересам.
Так, Правительство РФ — высший орган исполнительной власти — издает правовые акты, имеющие нормативный характер, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ;
в) организационной функции, полностью соответствующей организационному (организующему) характеру государственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается» нормами административного права.
В данном случае внимание акцентируется на организационно-структурных и организационно-функциональных аспектах административно-правового регулирования (нормативное обеспечение структуры и системы механизма реализации исполнительной власти и т.п.);
г) координационной функции, имеющей своим назначением обеспечение эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного Управления;
д)правоохранительной функции, обеспечивающей соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима и защиту законных прав и интересов участников регулируемых общественных отношений.
В этих целях регламентируют контрольно-надзорные полномочия, а также применение в интересах правозащиты мер административного принуждения.
В месте с тем, данная функция административного права служит интересам правовой защиты многих общественных отношений, регулируемых иными отраслями российского права.
Свою роль, находящую выражение в функциях, административное право выполняет, руководствуясь основными принципами, которые, во-первых, являются проявлением общеправовых принципов, свойственных российской правовой системе, и, во-вторых, учитывают специфику правового регулирования процесса практической реализации исполнительной власти. Естественно, что основополагающее значение при этом имеют принципы конституционного характера. Итак, основные принципы административного права.
Важнейшее значение при их вычленении и характеристике имеют соответствующие конституционные установления. И на первый план закономерно выдвигаются закрепленные в Конституции РФ 1993 г. общедемократические начала, органически связанные с провозглашением России правовым государством (ст. 1). В числе подобных принципов тот, который закреплен в ст. 2 Конституции РФ, утвердившей, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Будет вполне обоснованным вывод о том, что эта обязанность в равной мере относится и к праву как важнейшему средству реализации государственной власти.
Принцип законности предполагает, что субъекты исполнительной власти (органы и должностные лица) при применении норм административного права обязаны строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Соответственно административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции страны и ее законодательству (ст. 15).
Применительно к административному праву принцип законности означает также и определенный порядок взаимоотношений между субъектами исполнительной власти и гражданами и иными участниками регулируемых управленческих отношений. Соответственно требования этого принципа распространяются на совершаемые в сфере реализации исполнительной власти действия граждан, государственных и негосударственных формирований (например, общественных объединений, коммерческих структур и т.п.).
