Представительный орган местного самоуправления поселения избирается на муниципальных выборах. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа определяется уставом муниципального образования в зависимости от численности населения.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах, либо при выполнении установленных Федеральным законом условий состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов поселений с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах, либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию.
Уставом муниципального образования имеющего статус сельского поселения может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования. В городских поселениях, городских округах и муниципальных районах глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа, возглавлять местную администрацию не может. Местную администрацию возглавляет глава муниципального образования, либо лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, заключенному по результатам конкурса.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Органы местного самоуправления наделяются правом юридического лица. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных и областных законов, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего исполнения, переданных им отдельных государственных полномочий. Это означает, что глава муниципального образования, глава администрации в установленном Федеральным законом порядке может быть отстранен от должности, а представительный орган местного самоуправления – распущен.
Депутат представительного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозван избирателями муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только их противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке. Основания отзыва и процедура отзыва депутата, выборного должностного лица устанавливаются уставом муниципального образования. Депутат, выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.
Реформа местного самоуправления предполагает активное вовлечение населения в управление территорией. Конечно, далеко не все жители муниципального образования смогут принять непосредственное участие в работе органов местного самоуправления. Но Федеральный закон предусматривает и другие формы участия граждан в местном самоуправлении. Это:
проявление активной позиции на муниципальных выборах и местном референдуме;
участие в собраниях, конференциях по месту жительства, участие в публичных чтениях по обсуждению проекта устава и бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития;
нормотворческая инициатива;
высказывание своего мнения при проведении опросов;
принятие активного участия в социально значимых работах на территории своих муниципальных образований.
И, пожалуй, одна из наиболее распространенных и наиболее значимых для каждого жителя форм участия населения в местном самоуправлении – территориальное общественное самоуправление. Это когда граждане самоорганизуются по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность решения собственных инициатив по решению вопросов местного значения. В ряде территорий органы ТОС ведут большую работу по благоустройству охране общественного порядка, работе с детьми и престарелыми гражданами. Развитие территориального общественного самоуправления будет напрямую способствовать становлению местного самоуправления областей[12].
3. Современное состояние реформы и перспективы развития
Закон был принят, однако его введение в полном объеме было отложено на два года, чтобы федеральные и региональные власти смогли подготовиться к реализации закона на практике. Столь длительный переходный период был объективно обусловлен сложностью реформы.
За два года в субъектах Российской Федерации была проделана значительная работа: установлены границы муниципальных образований, региональное законодательство приводится в соответствие с федеральным. На сегодняшний день практически повсеместно прошли выборы в представительные органы местного самоуправления.
Комитет Государственной думы по вопросам местного самоуправления тщательно анализировал процесс реализации закона. Представители Комитета неоднократно выезжали в регионы для изучения проблем на месте, дважды проводились парламентские слушания. В итоге были определены положения федерального закона, требовавшие безотлагательной корректировки, и приняты необходимые изменения и дополнения.
Для многих российских городов оказался очень непростым процесс установления границ и наделения муниципальных образований статусом городского округа. Ряд субъектов Российской Федерации пытались максимально отойти от поселенческой модели местного самоуправления, аргументируя свое решение целесообразностью формирования экономически устойчивых территориальных образований. Например, в целях укрупнения муниципальных образований происходило искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа.
Реализация реформы выявила многие скрытые, застарелые проблемы – и во взаимоотношениях города и села, и во взаимоотношениях города и субъекта Федерации. Но их можно и нужно решать, в том числе исправляя ошибки, допущенные на первом этапе.
Звучали предложения отложить реализацию нового закона еще на несколько лет. Комитет выступает за то, чтобы дать тем, кто провел всю необходимую предварительную работу, возможность реализовать закон в полном объеме начиная с 2006 года. По имеющейся информации, большинство регионов к ней уже готовы.
Вместе с тем есть опасения, что не все впервые избранные органы местного самоуправления смогут в полной мере осуществлять свои полномочия. Определенные трудности могут возникнуть, если не будут решены вопросы формирования налоговой базы муниципальных образований; если органам местного самоуправления не будет вовремя передано имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, если не будут решены иные организационные и управленческие задачи.
Для урегулирования этих проблем переходный период продлен до 1 января 2009 года. В это время субъектам Российской Федерации предоставлено право своими законами определять порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях.
Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период: Выборы органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях, образованных до вступления в силу настоящей главы, проводятся в порядке и сроки, установленные уставами указанных муниципальных образований, за исключением случаев:
изменения границ муниципального образования, повлекшего увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10 процентов;
преобразования муниципального образования;
продления или сокращения законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления сроков полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[13].
В.В. Путин подписал закон, предусматривающий перенос начала реформы местного самоуправления в России с 2006 на 2009 год. Как сообщила пресс-служба Кремля, президент РФ подписал федеральный закон о внесении изменений в статьи 83 и 85 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ряд других федеральных законов. Этот закон был принят Госдумой 21 сентября 2005 года и одобрен Советом Федерации 5 октября. Документ предусматривают перенос начала реформы местного самоуправления в России с 1 января 2006 года на 1 января 2009 года. Закон устанавливает, что в переходный период порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений определяется законами субъектов РФ, и органы местного самоуправления муниципального района могут самостоятельно решать эти вопросы. При этом с 1 января 2006 года до окончания переходного периода положения федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Федерации» могут применяться в полном объеме.
Главное, конечно, создать условия для роста благосостояния городов. Лучшее лекарство от бедности, как известно, это достойная заработная плата. Благосостояние города зависит от его конкурентоспособности, от возможности привлечь и удержать бизнес. При этом понятие «благосостояние» шире, чем чисто экономический успех. Это безопасность на улицах, здоровый образ жизни, возможность создать семью, рожать здоровых детей, не опасаясь плохой экологии. Федеральная власть, даже если захочет, не может предоставить квартиру каждой молодой семье и обеспечить уборку мусора в каждом городе.
Но федеральная власть может и должна обеспечить каждому человеку свободу развития, защиту прав собственности для предпринимателей, защиту трудовых прав для наемных работников, гарантии получения конкурентоспособного образования для молодежи и социальную поддержку для инвалидов и ветеранов. А всем им вместе – защиту конституционного права граждан России на местное самоуправление, то есть на «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»[14].
На сегодняшний день во многих областях утвержден план первоочередных мероприятий, создана рабочая группа по разработке нормативных правовых актов, предложений, рекомендаций, связанных с реформированием местного самоуправления. Проводится также ревизия действующего областного законодательства. При этом составлен перечень нормативных правовых актов, которые необходимо разработать и принять во исполнение федерального закона. Органам местного самоуправления на местах даны методические рекомендации по выработке первоочередных задач по реформированию их системы.
Для координации работы непосредственно в городах и районах рекомендуется создать в администрациях муниципальных образований рабочие группы, организовать для работников местного самоуправления постоянно действующий правовой семинар по изучению нового закона. Ведь в нем 86 статей, и такой объем информации работникам сразу освоить затруднительно. Естественно, рекомендуется в указанные сроки привести действующие нормативные правовые акты в соответствие с требованиями положений нового закона.
К вопросам местного значения муниципального района будут относиться вопросы в основном межпоселенческого характера, в частности, содержание и строительство автодорог общего пользования между населенными пунктами, организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений, предоставление людям образования и другие подобные проблемы. Районный дом культуры, поскольку он выполняет функции межпоселенческого характера, тоже окажется в ведении муниципального района и т.д.
Тогда встает вопрос: что будут из себя представлять в соответствии с новым законом органы местного самоуправления, которые займутся всей этой текущей повседневной работой?
Их структура довольно гибкая. Основу составляют органы, наличие которых обязательно. К ним относится глава, представительный орган и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования. Глава как высшее должностное лицо может избираться населением непосредственно или выбираться из состава представительного органа. Если глава муниципального образования не является главой местной администрации, то в этом случае последний назначается представительным органом по контракту на конкурсной основе. Представительный орган избирается населением, но в муниципальном районе он может формироваться из глав и депутатов поселений.
В уставе муниципального образования могут предусматриваться и другие органы, в частности, контрольные. Контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия могут избираться на выборах или формироваться представительным органом. В целом структура органов местного самоуправления определяется на местном референдуме или непосредственно представительным органом.
В XIX веке развитие самоуправления в городах стимулировало Городовое положение (1870 год). Избирательное право предоставлялось каждому городскому обывателю, если он владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города особый сбор. Городское общественное управление имело широкую самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или Министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления Думы.
Возрождение самоуправленческих традиций в городах началось в ходе перестройки. Исторической вехой стало принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации, которая определила суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130). Согласно российской Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время органы местного самоуправления могут наделяться законом «отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».
Еще одна веха в развитии местного самоуправления – ратификация в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления. В Хартии подчеркиваются, прежде всего, общедемократические начала местного самоуправления, в ее преамбуле отмечается, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления, в том числе касающиеся его экономической основы. Однако этих принципов было недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие городов.
Помимо работы с своим бюджетом, городские и сельские поселения будут обязаны заниматься, например, организацией в границах поселения электро-, тепло-, газо-, и водоснабжения, обеспечения населения топливом.
В соответствии с законом органы местного самоуправления городского округа или муниципального района могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Но финансовое обеспечение этих отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из соответствующих бюджетов - федерации или региона.
Экономической основой местного самоуправления будут являться находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Каждое муниципальное образование, включая сельские поселения, будет иметь свой бюджет. Доходы от региональных налогов и сборов будут зачисляться в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов федерации в соответствии с законодательством РФ. Для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований создаются региональные и районные фонды поддержки.
1. Конституция РФ. – АСТ: Астрель, 2003.
2. Налоговый кодекс РФ. // Правовая система «Консультант Плюс».
3. Бюджетный кодекс РФ. // Правовая система «Консультант Плюс».
4. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ.
5. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
6. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.
7. Вопросы реформы местного самоуправления. // Вопросы экономики. – 2003. - №3.
8. Зачем нужно местное самоуправление? // Российская газета. / 2005. – 28 декабря.
9. Проблемы местного самоуправления. // Континет-Сибирь. – 2005. - № 48.
10. Россия и Романовы: Россия под скипетром Романовых. Очерки из русской истории за время с 1613 по 1913 год. / Под. ред. П.Н. Жуковича. - М.: Россия, Ростов-на-Дону: Танаис, 1992.
11. Шевелев В.Н. История России: Конспект лекций. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2005.
[1] Россия и Романовы: Россия под скипетром Романовых. Очерки из русской истории за время с 1613 по 1913 год. / Под. ред. П.Н.Жуковича. - М.: Россия, Ростов-на-Дону: Танаис, 1992.
[2] Шевелев В.Н. История России: Конспект лекций. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2005.
[3] Конституция РФ. – Ст.130.
[4] Конституция РФ. – Ст. 131.
[5] Там же. – Ст.132.
[6] Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ.
[7] Вопросы реформы местного самоуправления. // Вопросы экономики. – 2003. - №3.
[8] ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.
[9] Налоговый кодекс РФ. // Правовая система «Консультант Плюс».
[10] Бюджетный кодекс РФ. // Правовая система «Консультант Плюс».
[11] Зачем нужно местное самоуправление? // Российская газета. / 2005. – 28 декабря.
[12] Проблемы местного самоуправления. // Континет-Сибирь. – 2005. - № 48.
[13] ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.
[14] Конституция РФ. – Ст.130.
