более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;
выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.
Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением административного законодательства – это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат – состояние законности и правопорядка.
§ 3. Особенности объектов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства
Объект прокурорского надзора, как функции прокуратуры состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокуратуры. В общем, виде объект прокурорского надзора определяется как совокупность федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Прокурор осуществляет надзор за исполнением (соблюдением) законов названными субъектами правоприменения — объектами надзора, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов[17].
Применительно к надзору за исполнением административного законодательства, к объектам надзора будут относиться: органы исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 9 марта 2004года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.), а также органы исполнительной власти субъектов федерации. Все эти органы так же закреплены в ст.23.2 – 23.67 КоАП РФ, с учетом п.2; 3 ч.1; п.2; 3; 4 ч.2 ст. 22.1 КоАП РФ.
Перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определены в ст.22.2 КоАП РФ, а так же в законах субъектов. Так, например, в законе Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» от 14.06.2005г., № 52-ОЗ эти лица перечислены в статьях 42,43,44, а в законе Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» перечень лиц указан в главе II. Деятельность органов исполнительной власти регулируется положениями, которые утверждаются указами Президента РФ (например, положение «О министерстве внутренних дел РФ», утвержденное указом Президента РФ от 19.07.2004г., №927) и постановлениями Правительства РФ (например, положение «О федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» утвержденное постановлением правительства от 30.06.2004г., №323). В субъектах РФ, органы исполнительной власти субъекта, создаются в соответствии с Уставами (Конституциями) субъектов. Так, в Свердловской области, органы исполнительной власти Свердловской области образованы на основании указа Губернатора области «О правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области» от 29.11.2005г. № 949-УГ. Полномочия Губернатора в данной сфере определены в п. «з» ч.1 ст.46 Устава Свердловской области от 25.11.1994г.
Таким образом, видно, что поднадзорных объектов в исследуемой подотрасли довольно много, и их деятельность регулируется различными нормативными актами. Еще одной особенностью, является то, что, в КоАП очень много отсылочных норм, т.е. нормы, при нарушении которых наступает административная ответственность закреплены в различных правилах, инструкциях, положениях и т.д., которые утверждаются Правительством РФ, приказами Министерств («Правила эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей не общего пользования», утвержденные приказом МПС от 18.06.2003 №26) и Ведомств, совместными приказами (Приказ Мин Обороны РФ, Мин Транса РФ и Росавиакосмоса «Об утверждении правил полетов в воздушном пространстве РФ» от 31.03.2002г. №136/42/51) и т.д., некоторые нормы, при нарушении которых наступает ответственность, закреплены в законах (Закон «О государственной границе РФ» от 1.04.1993г). Наличие большого количества норм приводит и к большому количеству нарушений. Типичные нарушения административного законодательства органами административной юрисдикции заключаются в следующем:
1) несоблюдение требований норм административного законодательства, которые влекут за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;
2) привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности;
4) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;
5) неполное выявление всех требуемых по закону обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;
6) неверная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;
7) нарушение установленного законом порядка административного расследования;
8) применение штрафов за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;
9) нарушение порядка административного задержания граждан (в том числе факты необоснованного задержания, без составления протоколов, превышения установленных законом сроков задержания и др.);
10) неиспользование должностными лицами своих полномочий по доказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей, потерпевших, освидетельствованию в установленном порядке на предмет состояния опьянения и др.);
11) противоправно упрощенная процедура рассмотрения материалов об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);
12) игнорирование обстоятельств, исключающих производство по делу;
13) нарушение подведомственности при рассмотрении отдельных определенных категорий дел (наиболее часто преувеличивают свои полномочия органы внутренних дел, необоснованно подменяя административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, суды);
14) непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;
15) непринятие мер по выявлению причин административных правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения.
Явно неудовлетворительное состояние с исполнением административного законодательства государственными органами, наделенными административной юрисдикцией, незамедлительно требует от прокуроров принятия кардинальных мер по улучшению организации надзора на этом важнейшем направлении их деятельности[18].
§ 4. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства
Перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением закона содержится в ст. 22 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации », делятся они на три группы:
· полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;
· полномочия по устранению нарушений закона;
· полномочия по предупреждению нарушений закона.
Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем: непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов; истребования и изучения необходимых документов; получения информации от физических лиц; а также использования помощи специалистов.
Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения и незаконных правовых актов занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям, в том числе и за исполнением административного законодательства. Оно обеспечивается, прежде всего, правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение, однако не все лица понимают это надлежащим образом. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и др.
Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность попадания прокурора в нужное время и место к нужному лицу. Ведомственные, как и иные акты, ограничивающие право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты, должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.
Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно, право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Работа прокурора с документами достаточно широка и объемна. В данном случае следует иметь в виду, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как: возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемого органа, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойствен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений законодательства и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.
