Такий суперечливий підхід можна пояснити наявністю Конституції 1978 року, яка прямо встановлювала: " Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу Української РСР. Всі інші органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів." (Стаття 2). "Організація і діяльність Радянської держави будується у відповідності з принципом демократичного централізму:... обов'язковістю рішень вищестоящих органів для нижчестоящих[3]."
Незважаючи на такі юридичні неузгодженості із загальноприйнятими демократичним світом нормами, що регулюють місцеве самоврядування, визначаючи його саме як недержавний чи автономний від державного втручання інститут самоорганізації населення, згаданий вище закон "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування" в редакції 7 грудня 1990 року можна вважати днем відродження місцевого самоврядування в Україні. Адже саме в цьому законі було повернено до вжитку сам термін місцевого самоврядування, було визначено основні принципи, на яких будується місцеве самоврядування, у тому числі “самостійність і незалежність Рад народних депутатів у межах своїх повноважень у вирішенні питань місцевого значення; економічної і фінансової самостійності території; самофінансування і самозабезпечення; оптимальної децентралізації."
Варто також звернути увагу на вирішення в цьому законі деяких питань економічної самостійності органів місцевого самоврядування. Так, статтею 10 встановлювалось, що "сільські, селищні, міські ради самостійно розробляють, затверджують і виконують бюджети місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування не включаються до інших місцевих бюджетів, а також до Державного бюджету України. Мінімальні розміри бюджетів місцевого самоврядування визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на один жителя, які встановлюються Верховною Радою України."
Отже, ще в 1990 році була зроблена спроба надати найпершої ваги місцевому самоврядуванню, передусім рівня населених пунктів, а не районів чи областей[4]. А також було введено поняття "нормативу бюджетної забезпеченості на одного жителя", яке мало в подальшому відіграти важливу роль у забезпеченні мінімальними фінансовими ресурсами територіальних громад різного достатку. Проте так не сталося. I питання справедливого розподілу фінансових ресурсів і сьогодні стоїть дуже гостро.
Хоча ще в 1990 році закон визначив принципи, за якими формується доходна частина місцевого бюджету, а саме цілий ряд доходних джерел було закріплено в цьому ж законі, а також частина коштів мала формуватись за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, нормативи яких встановлювала відповідно Верховна Рада України для областей, обласна - для районів і міст, районна - для сіл і селищ. Ця норма діяла разом із Законом "Про бюджетну систему Української РСР", який був прийнятий майже одночасно із Законом "Про місцеві Ради..." 5 грудня 1990 року. Варто сказати, що всі наступні зміни закону про бюджетну систему лише погіршували правовий стан місцевого самоврядування із забезпеченням його закріпленими фінансовими ресурсами, адже все більше ресурсів носили характер відрахувань від загальнодержавних податків, нормативи яких щорічно змінювались і визначались для міст обласними радами, що утворювало залежність органів самоврядування базового рівня від спочатку обласних рад, а далі і від облдержадміністрації, які були утворені в Україні на базі облвиконкомів після обрання першого Президента України і прийняття Закону “Про Представника Президента України" 5 березня 1992 року. Але про це трохи далі.
Аналізуючи ситуацію в місцевому самоврядуванні України після прийняття українського Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", варто зауважити, що український закон не передбачав уже окремо посаду голови виконкому; Голова ради ставав одночасно і головою виконкому. Цікаво, що після такого недовгого періоду існування "розподілу влад" на рівні самоврядування, ніхто і ніколи в Україні більше не підіймав питання про повернення до цієї моделі. Скасування "двоголовості" нанесло ще один удар по системі партійної влади, оскільки партійні секретарі, які одночасно були головами Рад, мали визначитись, де їм працювати - у Раді чи в партійному комітеті. Більшість з них залишались головами Рад, ще більш ослабивши інтелектуальний і кадровий потенціал партійних органів.
Поряд з позитивними змінами, принесеними цим Законом, всі проблеми місцевої влади не були та й не могли бути вирішеними.
За Конституцією УРСР 1978 року вся влада в Україні концентрувалась по лінії Рад, де Верховна Рада України здійснювала всю повноту влади від імені України. Верховна Рада формувала Уряд - Раду міністрів, здійснювала інші кадрові призначення, мала право скасування рішень органів виконавчої влади та розпуску місцевих рад всіх рівнів.
Головним чинником віх майбутніх змін Конституції стала Декларація про державний суверенітет України, прийнята 16 липня 1990 року, яка проголосила, що влада в Україні має будуватись за принципом її розподілу на законодавчу і виконавчу і судову. Реальний розподіл влади - почався із заснуванням посади Президента України. Після всенародного обрання Президента 1 грудня 1991 року почалось внесення змін і доповнень до Конституції та відповідна корекція українського законодавства. Саме на початку 1992 року, у лютому - березні, були прийняті два нових закони "Про Президента України" та "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування".
Тут варто спробувати проаналізувати, чому лише через рік після прийняття першого закону про місцеве самоврядування назріла нагальна необхідність у прийнятті нових законодавчих актів, які докорінно змінили всю систему влади в Україні.
До перших демократичних виборів 1990 року в Україні, як всюди в СРСР, існувала одержавлена партійна влада Комуністичної партії. Система партійних та державних органів побудована за принципом централізму. Мало того, сувора державна вертикаль влади дублювалась ще більш жорсткою вертикаллю влади партійної, яка була вільна навіть від незначних міжгалузевих суперечностей. "Комітетська вертикаль" - від низових до центральних партійних комітетів діяла безвідмовно, ніякої автономності місцевої влади не було, як і не було альтернативних виборів. Після перших же альтернативних виборів, а ще більше після скасування "шостої статті" Конституції про керівну роль комуністичної партії і вищезгаданого Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" структура державної влади захиталась, а вертикаль виконавчої влади фактично виявилась порушеною. Український Уряд, який і так був досить слабким і недосвідченим, оскільки абсолютна більшість української економіки була союзного підпорядкування, практично втратив будь-яке керівництво регіонами. Як уже відмічалось вище, новосформовані ради часто займались передусім політикою, а не вирішенням місцевих проблем. Необхідно було терміново відновлювати керованість регіональними елітами і будувати нову вертикаль державної виконавчої влади замість розваленої партійної.
3-й етап. Березень 1992 року - 26 червня 1994року.
Від прийняття Законів України "Про Представника Президента України" та " Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" до обрання голів Рад населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць та нового складу місцевих Рад всіх рівнів і скасування місцевих державних адміністрацій.
Одним із перших кардинальних законів, що вніс на розгляд Верховної Ради Президент Леонід Кравчук і став проект Закону "Про Представника Президента України". З прийняттям цього закону 5 березня 1992 року Президент одержав виконавчу вертикаль із представників Президента в областях і районах, які здійснювали державну виконавчу владу і контролювали органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих державних функцій і дотримання Конституції і законів України. Закон визначав Представника Президента найвищою посадовою особою державної виконавчої влади в області і районі. На нього покладалось загальне керівництво місцевою державною адміністрацією, виконання районного та обласного бюджетів, контроль за дотриманням Конституції та законодавства. Варто відмітити, що цей закон був досить загальним. Всі інші питання діяльності адміністрацій мали регулюватись актами Президента України.
Нова редакція закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" була прийнята 26 березня 1992 року і одержала назву "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування".
Новий Закон враховував передачу частини повноважень від обласних та районних Рад Представникам Президента. Головним елементом нового етапу реформи тут було те, що на районному і обласному рівнях ради народних депутатів позбавлялись власних виконавчих органів і стали мати характер виключно представницьких органів. Лише на рівні населених пунктів продовжувало функціонувати реальне самоврядування. Оскільки ще перша редакція закону "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування ліквідувало так звану “радянську матрьошку", а саме підпорядкування рад одна одній по вертикалі, то введення інституту Представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську модель влади і створити систему влади, де поєднується принцип забезпечення в регіонах державного управління через місцеві державні адміністрації з широкою самодіяльністю громадян в населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями. Аналогічна модель влади існує у Франції і дає непогані результати. Така модель могла б бути цілком прийнятною і для України. Проте основним недоліком такої структури влади стало те, що Представники Президента в областях і районах фактично не мали виходу на Кабінет Міністрів, вплив Уряду на їх призначення та управління діяльністю був надто слабкий, а адміністрація Президента не могла забезпечити тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та Урядом. До цього додалися і чисто суб'єктивні фактори: не зовсім адекватна кадрова політика тодішнього Президента України щодо призначення голів адміністрації, а також жорстка конкуренція між Президентом і Головою Верховної Ради. Варто згадати, що призначення Представників Президента здійснювалось все з тієї ж "партійної обойми". В багатьох областях чи районах на чолі ради і на чолі відповідної адміністрації опинялись відповідно перший і другий секретарі райкому чи обкому. Це призводило до конкуренції між цими посадовими особами, яка в деяких регіонах переростала в постійні "розборки".
Крім такої конфронтації, яка в багатьох місцях була штучною, але активно використовувалась противниками введення інституту Президента в Україні, які хотіли якомога більше обмежити владу Президента, важливим елементом ліквідації такої моделі влади стало ослаблення впливу Президента на парламент. Оскільки Закон "Про Представника Президента України" передбачав, що Представники Президента не можуть бути народними депутатами, повноваження понад 30 народних депутатів, які обійняли посади Представників, були припинені. Це, звичайно, ослабило позиції Президента в парламенті. (Чи не тому зараз в Україні депутати-сумісники є нормальним явищем?)
Після прийняття Верховною Радою України у вересні 1993 року принципового рішення про проведення дострокових виборів Президента і парламенту, Президент вніс на розгляд парламенту проект про зміни і доповнення Конституції України, де пропонувалось введення посади Віце-Президента як глави Уряду та деяка модифікація структури влади в Україні загалом. Оскільки цей законопроект вважався таким, що свідчить про слабкість Президента, то він не тільки не був підтриманий, але й трансформувався 3 лютого 1894 року в невеликий за обсягом, але вкрай важливий Закон "Про формування місцевих органів влади і самоврядування". Цим законом разом з новими виборами до місцевих органів влади скасовувався інститут місцевої державної адміністрації. Голови рад усіх рівнів мали обиратись населенням відповідних адміністративно-територіальних утворень, замість держадміністрацій у районах і областях знову відновлювались виконкоми.
