Період існування в Україні місцевих державних адміністрацій та обмеженого місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях був спробою остаточно розв'язати питання радянської влади і розмежувати повноваження місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. На цьому етапі на перше місце серед проблем місцевого самоврядування вийшли питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування і розмежування місцевих та державного бюджетів. Проте жорстка конкуренція між тодішнім головою Верховної Ради України та Президентом привела до ліквідації такої моделі влади, замість її удосконалення.
Третій етап реформування місцевої влади в Україні, без сумніву, став важливим елементом позитивного досвіду, який потім частково був реалізованим у новій Конституції України, але до цього ще було цілих два роки.
4-й етап.26 червня 1994 року - 8 червня 1995 року.
Від обрання нового складу місцевих Рад народних депутатів до дня підписання Конституційного Договору, за яким в Україні знову утворювались місцеві державні адміністрації, правда, у дещо зміненому вигляді.
Після ліквідації інституту Представників Президента в областях і районах законом "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" з червня 1994 року в Україні вертикаль державної виконавчої влади була зруйнована. Тут ще й додались спроби новообраних голів областей творити свою, незалежну від Києва політику, що посилювало некерованість держави та підігрівало ідеї сепаратизму. У цей час Верховна Рада України 13-го скликання, де в 1994 році ліві сили мали більшість голосів, спробувала взагалі реанімувати радянську модель влади. Прийнятий у першому читанні 8 липня 1994 року проект закону "Про місцеві Ради народник депутатів" фактично мав позбавити Президента і Уряд впливу на регіональну політику, а всю систему рад знову замикав під Верховною Радою у вертикаль "демократичного централізму". Правда, після довиборів липня-листопада 1994 року монополія на більшість була порушена і згаданий проект так і залишився проектом, Другий Президент України, одержавши недієву систему влади, спробував спочатку неконституційними методами створити вертикаль державної виконавчої влади, а саме Указом від 6 серпня 1994 року "Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях" Президент оголосив про підпорядкування собі голів районних і обласних рад. Звичайно, цей Указ не міг реально змінити ситуацію, оскільки він був неконституційний і голови обласних і районних рад обиралися на посади всім населенням, тобто Президент не мав можливостей ні звільняти їх у разі незадовільної роботи чи порушення ними законодавства, ні керувати ними. З метою ліквідації такої ситуації, у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верховної Ради України проект конституційного закону "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні".
5-й етап.8 червня 1995 року - 28 червня 1996 року.
Від дня підписання Конституційного Договору до дня прийняття українським парламентом нової Конституції України.
Піврічні дебати навколо проекту цього закону закінчилися підписанням між Президентом України та Верховною Радою України унікального з правової точки зору документа - Конституційного Договору. Цей документ був поставлений в рівень з Конституцією України, причому і Конституція, і все інше українське законодавство могли застосовуватись лише в частині, що не суперечила цьому Договору.
Конституційний Договір став інструментом для нової спроби відновити вертикаль державної виконавчої влади. На базі виконкомів обласних та районних Рад було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі з низу до верху, аж до Президента України. Знову ж, як в часи 1992 - 1994 років, обласні і районні ради позбавились своїх виконавчих органів, а самоврядування формально залишилося лише на рівні населених пунктів. Проте ця система страждала дуже суттєвою вадою - голова ради та глава відповідної державної адміністрації - одна і та ж особа, до того ж обрана всім населенням саме як голова ради, що робило Конституційний Договір ще більш вразливим з точки зору права.
Крім того, Конституційний Договір фактично вивів державну виконавчу владу з-під впливу парламенту. Єдина можливість впливу на уряд залишилася лише через бюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи відсутність у парламенту можливостей і досвіду ведення фінансового контролю. Аналогічна ситуація сформувалась і на обласному і районному рівнях. Адже в розвиток Конституційного Договору було прийнято ще два важливих документи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію", 30 грудня 1995 року Указ Президента України "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад". За цими указами місцева державна адміністрація одержала ряд повноважень, які навіть теоретично не можуть передаватись державній виконавчій владі, а саме: право вносити зміни в бюджет та встановлювати місцеві податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцію Закону "Про бюджетну систему України", яка внесла додаткові обмеження на власні фінансові ресурси місцевих рад, то разом із Конституційним Договором місцевого самоврядування було нанесено серйозного удару.
Враховуючи досить сумнівний правовий статус Конституційного Договору, говорити про те, що він вирішив всі питання задля чого його підписали, було б непереконливо. Проте він мав і певні позитивні здобутки. В Україні була практично відновлена вертикаль державної виконавчої влади та посилилась керованість територіями з боку центрального уряду.
Доля подальшого розвитку чи згортання місцевого самоврядування в Україні у подальшому мала залежати від нового Основного Закону, робота над яким значно прискорилась в 1995 році. В цей період також посилилась і активність органів місцевого самоврядування великих і середніх міст та їх асоціацій у відстоюванні своїх прав через Адміністрацію Президента та окремих депутатів Верховної Ради.
Місцеве самоврядування в конституційному процесі.
Конституційний процес в Україні, який почався э прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України, тривав майже шість років. Саме після прийняття Декларації і на її основі були розроблені протягом 1990 - 1996 років декілька редакцій проектів нової Конституції України. На різних етапах і у різних проектах ідея місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації знаходила досить різні розв'язки, але одне, що об'єднувало всі ці проекти, це досить невизначене місце і роль місцевого самоврядування в системі демократичних інститутів держави, і, як наслідок, розділ, що стосувався місцевого самоврядування, практично у всіх проектах був найслабшим місцем. I це не дивно, адже навіть у теоретичному плані в Україні питання місцевого самоврядування добре не розпрацьовано. Не вдаючись до аналізу семи редакцій проекту конституцій, що були розроблені робочою групою конституційної комісії Верховної Ради України 12-го скликання, чи проектів різних політичних партій, що з’явилися протягом 1994-1995 років, спробуємо зробити хоча б побічний аналіз Конституційного процесу на його останньому етапі 1995-96 років.
За офіційним проектом Конституції від 15.11.95 року, який було розроблено робочою групою Конституційної комісії з урахуванням досвіду і норм Конституційного Договору передбачалось суттєве посилення влади Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крім цього, проект передбачав істотну зміну структури влади в територіях.
Тут передбачалася сильна централізована державна виконавча влада, яка повністю підпорядковується і контролюється Президентом, хоча формально за проектом Конституції він не визначався главою державної виконавчої влади. Президент одноособово мав формувати Кабінет Міністрів, призначати міністрів та голів місцевих держадміністрацій, які мали здійснювати державну виконавчу владу в областях. На голів держадміністрацій також покладався контроль над рішенням органів самоврядування. Цей проект пропонував більш ефективний інструмент здійснення влади поза Києвом, ніж той, що був за часу Конституційного Договору, коли голова ради і голова адміністрації були поєднані в одній особі, а Президент мав право призначити голову адміністрації лише після обрання цієї особини головою заради. Але цей позитивний момент у проекті зводився нанівець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою Місцевої Державної адміністрації, який за проектом мав реальну владу і ресурси і який мав призначатися Президентом, з'явився Голова ради з обмеженими повноваженнями і з незрозумілим "виконавчим апаратом", але який мав обиратись населенням цілої області. В разі прийняття цього проекту така модель влади неминуче породила б конфлікт між цими ключовими регіональними політичними фігурами. Що ж до формування рад районного та обласного рівня виключно з голів рад нижчих рівнів, то тут могла виникнути проблема в дієздатності рад асоційованого рівня (та ж проблема кворуму).
Правда, в умовах, коли функції обласних і районних рад обмежуються лише координацією загально районних чи обласних програм, то ідея асоційованого рівня самоврядування дійсно заслуговує на увагу і може бути перспективною.
Після доопрацювання проекту протягом кількох місяців, березня 1996 року з'явилась нова редакція проекту Конституції, яка на перший погляд дуже мало відрізнялась від редакції листопаду 1995 року, проте зміни, внесені при доопрацюванні, виявились дуже суттєвими.
В новій редакції була зроблена спроба усунути можливі суперечності між всенародно обраними головами обласних і районних рад, які практично не мали реальних владних повноважень, і призначеними Президентом головами місцевих державних адміністрацій, у яких концентрувалась реальна влада. За цією редакцією проекту голови обласних і районних рад мали б обиратись депутатами відповідних рад, а самі ці ради мали б формуватись не з голів рад населених пунктів за посадою, а радами населених пунктів за спеціальним законом. Така модель організації влади на обласному і районному рівнях в принципі виглядала досить дієздатною.
Погоджувальна тимчасова комісія з представників депутатських груп і фракцій, що працювала над проектом Конституції після його внесення на розгляд Верховної Ради України, ще внесла ряд змін і доповнень до проекту, за якими двопалатні Національні Збори перетворилися на однопалатну Народну Раду, були дещо обмежені повноваження Президента по формуванню деяких органів державної влади, наприклад судової, та різко посилилась роль Прем'єр-Міністра.
28 червня 1996 року Верховна Рада України прийняла нову Конституцію України. При голосуванні проекту в ніч з 27 на 28 червня в розділі про "Місцеве самоврядування"[5] з'явились нові уточнення і нові проблеми.
Перше: уже невідомо, яким чином мають формуватись районні і обласні ради, норма про асоційований рівень цих рад була вилучена з проекту при голосуванні. Другу: на рівні, населених пунктів місцева рада одержала виконавчий орган, а не апарат, як було в проекті, що тепер є гарантією для збереження реальної влади в органах міського самоврядування. Третє: питання контролю і зупинення неправомірних рішень місцевих рад знову ж таки віднесено до майбутнього законодавства.
Аналізуючи зараз текст нової Конституції в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування на сьогодні і на перспективу, можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймались цими проблемами, а пролобіювати інтереси суб'єктів самоврядування у Верховній Раді було нікому. Адже тепер Конституція практично повністю заблокувала можливість реформування адміністративно-територіального устрою, а деякі норми наприклад про бюджетну систему[6] чи про обласні і районні ради[7], настільки двозначні, що ніхто не може впевнено сказати, чи можуть мати власні бюджети органи самоврядування і що являють собою як органи районні та обласні ради.
