Выпячивание командной роли парткомов противоречило пропаганде преимуществ социалистического строя. Поэтому с середины 30-х годов получила широкое распространение практика издания совместных постановлений ЦК ВКП(б) – КПСС и Совета Министров (СНК) СССР. Она стала формой легализации государственного нормотворчества партийных комитетов. С партийной точки зрения любое такое совместное постановление играло роль директивы для парткомов и для рядовых коммунистов. А участие правительства в его утверждении придавало акту общеобязательный юридический характер. На практике совместные партийно-государственные решения нередко рассматривались правоприменительными органами как надзаконные, что приводило к подрыву принципа верховенства законов.
2. Значительную конкуренцию законам составляло ведомственное правотворчество. Чтобы замаскировать вопиющие факты попрания авторитета закона, "верхи" стали расширительно толковать понятие "законодательство".
Огромная масса циркуляров, правил, регламентов, инструкций сопровождала каждый шаг руководителя предприятия, цеха, директора школы, вообще любого специалиста. К концу 70-х – началу 80-х годов только в сфере управления народным хозяйством накопилось до 200 000 различных приказов, инструкций и иных подзаконных актов. Многочисленные предписания подавляли количеством, противоречили друг другу и законам. Руководители ведомств явочным порядком присвоили себе своеобразное право вето на законодательные акты: установился порядок, когда даже законы СССР действовали в системе данного ведомства только после издания министром соответствующего приказа.
3. Таким образом, собственно законы в реальных правоотношениях оказались вытесненными с верхнего яруса в пирамиде источников права. Этому способствовало то, что самих актов законодательствования было принято очень мало: за полвека, прошедшие от опубликования Конституции 1936 г. до преобразования советского парламента в 1988 г., Верховный Совет СССР принял всего 81 закон. Цифра возрастет вдвое, если присовокупить к ней законодательные акты об утверждении народнохозяйственных планов, о бюджете страны и об утверждении указов Президиума Верховного Совета СССР.
В то время как западноевропейские парламенты ежегодно на протяжении многих лет готовят по нескольку сотен законов, парламентские органы Союза ССР обнаруживали сходную производительное!! законотворчества только по совокупности всех лет существования советской правовой системы.
Причем главным законодателем в советской – непартийной – части государственного аппарата стал узкий круг лиц, избиравшихся не населением, а Верховным Советом, а на деле – его Президиумом. В Конституции СССР 1936 г. Президиуму Верховного Совета поначалу отводилась роль толкователя законов, которые издавались на сессиях парламента. Но этот компактный, немногочисленный по составу и всегда находившийся "под рукой" государственный орган оказался удобным для штамповки одобренных высшими партийными инстанциями решений. Явочным порядком через Президиумы Верховного Совета СССР, а также союзных и автономных республик стали проводиться указы, вносящие изменения и дополнения в законы СССР и соответствующих республик.
В конце 40-х годов практика "указного" законотворчества была легализована поправкой в Конституции. В результате большая часть законодательных норм вводилась посредством указов Президиума Верховного Совета, санкционированных впоследствии Верховным Советом СССР. Как правило, сессия штамповала эти указы, практически даже не создавая видимости их обсуждения. За 1938-1985 гг. Верховный Совет издал 120 законов об утверждении указов своего Президиума, причем, обычно одним актом санкционировался сразу пакет указов.
Малочисленность законов открывала широкий путь для ведомственного и партийного правотворчества, необходимого в создавшихся условиях. Поэтому качество многих законов и указов оставалось очень низким.
4. Законодательные акты в СССР страдали отсутствием механизма реализации закрепленных в них норм. Большая часть законов брежневской эпохи, особенно касавшихся охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, народного образования, прав и свобод граждан, были сформулированы абстрактно и не предусматривали реальных санкций за их нарушение.
Граждане Советского Союза не могли воспользоваться важнейшими конституционными правами, поскольку долгие годы не издавались законы, в которых были бы регламентированы порядок реализации свободы слова, печати, права на проведение митинга или шествия и др. Почти 12 лет (1977-1989 гг.) не принимались законы о судебном обжаловании незаконных действий должностных лиц и о всенародном голосовании (референдуме). Поэтому многие конституционные декларации оставались на бумаге.
5. Другой негативной чертой советского законодательства была его недостаточная систематизированность, а также труднодоступность нормативных материалов для граждан, учреждений, предприятий и организаций.
Подобная ситуация стала отголоском сталинизма в юриспруденции: в 30-50-х годах засекречивались даже Кодекс законов о труде и Положение о товарищеских судах, которые, казалось бы, должны были быть самыми доступными актами права. Большая часть общесоюзных нормативных правовых актов не подлежала широкой публикации, а рассылалась в полузакрытом порядке по административным каналам.
Господство партийного и ведомственного законодательства затрудняло проведение кодификационных работ. Пожалуй, наиболее удачным был опыт нэпа, когда кодификация охватила все сферы общественной жизни. За полтора года законотворческой деятельности в 1922–1923 гг. было подготовлено семь кодексов: Уголовный, Кодекс о труде, Земельный, Гражданский, Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Лесной. Вскоре последовало издание нового Кодекса законов о браке, семье и опеке и Положения о судоустройстве. А в 1927 г. вышло в свет "Систематическое собрание законов РСФСР".
С образованием СССР аналогичные работы проводились в сфере союзного законодательства: были приняты Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, Общие начала землепользования и землеустройства, Воздушный, Таможенный кодексы и ряд других важных кодификационных актов. В 1927 г. появилось неофициальное "Систематическое собрание действующих законов СССР", состоявшее из шести томов.
Казалось бы, создавалась возможность для повторения удачного опыта М.М. Сперанского и создания законов СССР и союзных республик. Однако крутая ломка общественных отношений, предпринятая сталинским руководством в конце 20-х – начале 30-х годов, сняла вопрос о комплексной систематизации законодательства с повестки дня.
На протяжении последующей четверти века в СССР не проводилось никакой систематизации и кодификации законодательства. К середине 50-х годов только союзных актов (законодательных и правительственных) накопилось около 400 000. Они вносили полную неразбериху не только своим количеством, но и низким юридическим качеством.
Во второй половине 50-х годов возобновилась кодификация. Она началась на союзном уровне и ознаменовалась принятием новых Основ законодательства Союза ССР и союзных республик: уголовного (1958 г.), гражданского (1961 г.), земельного и о браке и семье (1968 г.), исправительно-трудового (1969 г.), о труде (1970 г.) и др. Введение в действие этих Основ и не замедливших последовать за ними соответствующих новых республиканских кодексов позволило не только систематизировать накопившийся нормативный правовой материал, но и существенно изменить его. С одной стороны, произошла гуманизация публичного права, с другой – гражданское законодательство оказалось приведенным в соответствие с реальностями огосударствленного народного хозяйства (до этого сохранялись ставшие абсолютно бесполезными нормы нэповских гражданских кодексов, регулировавшие отношения частной собственности и пр.).
На базе этой – третьей в истории советского права – кодификации (1918-1919 гг., 1922-1930 гг., 1958-1970 гг.) в середине 70-х годов началось осуществление программы издания Свода законов СССР и союзных республик.
В 1985 г. завершилось издание десятитомного Свода законов СССР. Всего в Свод законов было включено 1367 нормативных актов. Будучи нестабильными по содержанию (оперативное обновление которого так и не удалось наладить), эти тома остались мертвым па мятником эпохи застоя. Таким образом, полная кодификация советского права – даже в части официального законодательства, без учета партийных и ведомственных норм, игравших фактически роль законов, так и не состоялась.
6. Особняком в системе источников советского права стояли судебная практика и обычаи. Следуя традициям романо-германской правовой семьи, советские юристы допускали существование обычного и судейского нормотворчества только в порядке исключения и при обязательном сохранении формального верховенства закона. Так, применение обычаев допускалось в морском праве (обычаи порта при морских перевозках) и в земельном (местные правила решения земельных дел). Гораздо шире – хотя и явочным порядком – применялось прецедентное право: Верховные Суды Союза ССР и союзных республик анализировали судебную практику и на ее основе, а также при рассмотрении конкретных дел издавали постановления, которые имели обязательную силу для нижестоящих судов и подчас весьма существенно корректировали нормы законодательства. К примеру, именно судебным толкованием была уточнена статья Кодекса законов о труде, позволявшая администрации уволить работника за прогул, т.е. трехчасовое отсутствие на рабочем месте без уважительной причины. Суд разъяснил, что указанное законом время прогула может быть исчислено и суммарно, если работник – вследствие опоздания, произвольных отлучек, самовольного ухода с рабочего места – в совокупности отсутствовал на работе в течение дня не менее трех часов.
В 20-х годах судебная власть осуществляла также конституционный контроль в СССР.
Согласно Положению о Верховном Суде СССР, принятому в 1923 г., в его задачу входило представление заключения по требованию Президиума ЦИК СССР о законности с точки зрения Конституции СССР тех или иных постановлений ЦИК и Совнаркомов союзных республик, а также СНК СССР. По предложению центральных органов союзных республик или по собственной инициативе Верховный Суд мог далее входить с представлениями в Президиум ЦИК СССР о приостановлении и отмене постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных наркоматов СССР, кроме постановлений ЦИК СССР и его Президиума, по мотивам несогласованности таковых с Конституцией СССР. Таким образом, функции Верховного Суда СССР в области контроля за исполнением Конституции в целом можно охарактеризовать как надзорные и консультационные. Окончательно все конфликтные дела рассматривал и решал сам Президиум ЦИК СССР.
Состоявшая при Верховном Суде прокуратура имела право входить непосредственно в Президиум ЦИК СССР с протестами на решения Верховного Суда СССР и его коллегий.
Хотя решающие полномочия сосредоточивались в руках Президиума ЦИК СССР, тем не менее роль Верховного Суда и прокуратуры в осуществлении конституционного контроля была весьма существенной. Именно на их плечи возлагалась текущая работа по пересмотру огромного количества нормативных актов союзных и республиканских органов, выявлению нарушений конституционности, подготовке заключений по спорным вопросам применения Конституции. Об объеме этой работы можно судить хотя бы по следующим данным: в 1924 г. в Верховный Суд СССР поступило 277 нормативных актов для проверки их с точки зрения конституционности, в 1928 г. – 6272 нормативных акта.
В первые 40 лет существования советского правосудия в нем были представлены три основные формы процесса: состязательная (при рассмотрении гражданско-правовых дел), инквизиционная (применявшаяся Особыми совещаниями, "тройками" и "двойками") и смешанная (в общих уголовных судах).
