Справедливости ради необходимо отметить, что постепенно законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов начинает выстраиваться в определенную систему. Принятые за последние два года нормативные правовые акты положили начало формированию федеральной и региональной системы законодательства в данной сфере, так как законодательство о социальной поддержке детей-инвалидов находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Однако полностью система законодательства еще не выстроена.
Системный подход к организации общефедеральных и региональных актов позволит им взаимообеспечивать друг друга в процессе юридического регулирования, создавать единое правовое пространство. Следует согласиться с учеными, которые высказываются о необходимости разработать и принять специальный нормативный акт «О системе нормативных правовых актов». В то же время, представляется правильным встроить в качестве подсистемы (блока) в систему региональных актов также систему муниципальных правовых актов.
Таким образом, можно сформулировать возможное определение понятия «законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов». Это система иерархически связанных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, содержащих нормы, направленные на реализацию в отношении детей-инвалидов мер социальной поддержки.
Нормы института социальной поддержки «разбросаны» по различным нормативным правовым актам: федеральным и региональным, законам и указам, постановлениям. Законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов разрозненно, страдает пробелами. Это - отражение негативных процессов, имеющих место в административном законодательстве и законодательстве в области социального обеспечения. Сказывается недостаточная теоретическая изученность проблемы. Выход видится только один – необходима систематизация всех норм о социальной поддержке детей-инвалидов. Формой систематизации должна быть кодификация в виде кодекса или основ законодательства[4].
Последние годы характеризуются интенсивной работой по упорядочению российского законодательства, систематизацией самых разнообразных актов. Принимаются традиционные для России кодификационные акты, например, Гражданский, Уголовный и другие кодексы; многие акты принимаются впервые – Градостроительный, Водный, Воздушный кодексы. Однако приходится констатировать, что кодификационные процессы мало затронули административное законодательство. Единственный институт административного права, который систематизирован, это институт административной ответственности.
Безусловно, процесс систематизации очень длительный. Однако, учитывая, что в современных условиях законодательство о социальной поддержке детей-инвалидов регламентируется различными по юридической силе, по содержанию нормативными правовыми актами, следует признать, что его достаточно трудно систематизировать. Скорее это должно быть несколько этапов работы по систематизации законодательства.
Первый этап систематизации законодательства в сфере социальной поддержки детей-инвалидов характеризуется разработкой и принятием Концепции социального государства. В настоящее время уже сформирована Концепция социального государства, согласно которой социальное государство – это правовое демократическое государство, которое провозглашает высшей ценностью обеспечение гражданам достойной жизни, создание условий для свободного развития и самореализации творческого (трудового) потенциала личности.
На основе Концепции социального государства необходимо разработать государственные социальные стандарты (второй этап). На мой взгляд, понятие и виды государственных социальных стандартов необходимо отразить в федеральном законе «О государственных социальных стандартах», принятие которого в настоящее время необходимо в целях унификации понятийного аппарата законодательства о социальной поддержке детей-инвалидов. Например, в общих положениях предлагаемого закона представляется важным определиться с базовыми понятиями в данной сфере: «социальное обеспечение», «социальная защита» и «социальная поддержка». Далее необходимо закрепить виды этих категорий, их отличие, компетенцию органов государственной власти относительно порядка представления того или иного вида. При этом важно разграничить компетенцию органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере предоставления государственных социальных стандартов. В этой ситуации, очевидно, что установление видов предоставляемых стандартов следует оставить в компетенции органов государственной власти РФ, а определение их размеров (не ниже действующих на территории РФ) отнести к ведению субъекта РФ.
Заметим, что образование Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития позволило существовать такой ситуации, при которой законодательно установленной системы государственных социальных стандартов не имеется, однако контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания уже осуществляется указанной службой.
Справедливости ради следует отметить, что в регионе Тюменской области имеются некоторые предпосылки на формирование стандартов, но только в сфере социального обслуживания. В настоящее время постановлением главы администрации области утвержден только областной перечень гарантированных государственных социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам учреждениями и предприятиями социального обслуживания. Однако социальная поддержка детей-инвалидов, основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания так и не установлены.
Третий этап систематизации законодательства в сфере социальной поддержки детей-инвалидов вытекает из второго и требует упорядочения законодательства субъектов Федерации в данной сфере.
На четвертом этапе важно кодифицировать законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов. В этих целях представляется правильным принятие Социального кодекса Российской Федерации. На наш взгляд, Социальный кодекс РФ объединил бы не только нормы о социальном обеспечении и социальном страховании, но и нормы о социальной поддержке граждан различных категорий, в том числе и детей-инвалидов. В кодексе надлежит систематизировать и упорядочить разные виды пособий, меры социальной поддержки, основы предоставления социального и медицинского обслуживания, закрепить единый понятийный аппарат, определить компетенцию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере установления и предоставления мер социальной поддержки данной категории граждан. Возможно, принятие Социального кодекса РФ станет шагом на пути систематизации административного законодательства в целом по институциональному критерию.
Наиболее четкое определение социального права, даны Стаховой А.А[5]., где она отражает его как систему правоотношений и соответствующих правовых норм, в рамках которых определяется содержание и реализуется социальная политика. Учитывая, что социальная поддержка предоставляется государством определенной категории граждан, то эту правовую связь можно назвать социальной услугой государства, направленной на развитие его социальной политики. Таким образом, очевидно, что отношения по предоставлению социальной поддержки детей-инвалидов входит в плоскость социального права как отношения по оказанию гражданам социальных услуг[6].
1.3 Система и структура органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки детей-инвалидов
Система органов исполнительной власти в области социальной поддержки населения состоит из Правительства РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, соответствующих федеральных служб и агентств и органов исполнительной власти (министерств, департаментов, отделов, управлений) субъектов РФ. Более того, анализ действующего законодательства показывает, что осуществлять полномочия по социальной поддержке детей-инвалидов на уровне субъекта РФ можно тремя путями: образовать территориальный орган федеральной службы, назначить представителя, занимающего должность в центральном аппарате министерства, и передать осуществление части полномочий министерства по вопросам социальной поддержки детей-инвалидов органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Наряду с территориальными органами министерства на уровне субъекта РФ могут также образовываться и действовать органы исполнительной власти субъекта РФ.
Главная проблема взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ заключается в некотором дублировании отдельных полномочий.
Поэтому перегруппировка полномочий по реализации социальной поддержки детей-инвалидов соотносится с общей тенденцией социальной политики: передача Российской Федерацией осуществления части своих полномочий субъектам РФ.
Одними из элементов системы являются внешние и внутренние связи субъекта управления с иными субъектами. С сожалением приходится констатировать тот факт, что количество данных связей невелико. Видимо, одной из причин является неурегулированность данной процедуры в рамках указанного министерства, а также в субъектах РФ. Вполне очевидно, что наиболее рациональным выходом может быть принятие Положения о взаимодействии структурных подразделений органов исполнительной власти субъекта РФ, реализующего меры социальной поддержки детей-инвалидов.
Система и структура неразрывно связаны между собой. Вследствие этого, рассматривая вопросы системы органов, реализующих меры социальной поддержки, необходимо остановиться на их структуре.
Из трех типов построения структуры органа (линейный, функциональный, штабной) для рассматриваемых органов представляется наиболее целесообразным именно штабной тип. В настоящее время структура Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральной службы по труду и занятости и органов социальной защиты субъектов РФ отвечает требованиями именно линейно-функционального типа.
Каждый орган исполнительной власти как субъект административного права включает руководящие и неруководящие должности. Анализ структуры органов, реализующих меры социальной поддержкидетей-инвалидов, показал, что для определения оптимального числа подчиненных одному руководителю лиц необходимо выявить не только территорию действия субъекта управления, но численность населения, проживающего на данной территории. Это позволит с наибольшей долей вероятности сгруппировать все должности в структурные подразделения и тем самым выявить необходимое количество руководителей. Исследование этого вопроса применительно к органам социальной защиты детей-инвалидов региона Тюменской области выявило, что количество руководящих должностей значительно превышает число руководимых ими работников, ведет к необоснованному перерасходу денежных средств на оплату труда, поскольку труд руководителей всегда оплачивается выше, нежели подчиненных.
Система органов исполнительной власти субъекта РФ – это составная часть системы органов государственной власти субъекта, а также составная часть системы исполнительной власти Российской Федерации. Система государственных органов власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно, соответственно самостоятельно закрепляется и система органов исполнительной власти субъекта РФ.
Поэтому первой особенностью правового статуса органов, реализующих меры социальной поддержки на уровне субъекта РФ, можно выделить именно их «двухгруппность», то есть осуществление своих полномочий наряду с реализацией однородных функций территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Второй особенностью является то, что при изменении порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся ранее до 31 декабря 2004 года отдельным категориям граждан в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления ухудшены на уровне субъекта РФ. Рассмотрение данной особенности позволяет признать, что субъекты РФ после 01 января 2005 года вынуждены финансировать значительное число мер социальной поддержки детей-инвалидов, фактически реализуя ранее действовавшие федеральные льготы отдельным категориям граждан. При этом допускается частичное финансирование этих выплат, производимое дополнительно в виде субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Однако сумма субсидий не перекрывает действительные затраты, производимые из бюджета субъекта РФ.
