д) миграционная деятельность организационно обеспечена, в процесс ее осуществления вовлечен значительный механизм государства;
е) миграционная деятельность осуществляется особо сформированным органом государства;
з) данная деятельность предметно обособлена и осуществляется в рамках определённого политического и правового процесса;
и) осуществляется на основе самостоятельных начал организационного характера.
Как и все функции государства, миграционная функция имеет свою собственную структуру. При этом эту функцию не следует рассматривать в качестве самостоятельного и относительно обособленного образования. Дело в том, что миграционная функция в соотношении с иными функциями государства также составляет систему и является её элементом[5] «1».
Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества. Не менее важным здесь является своевременное и эффективное реагирование в случае выявления отклонений, угрожающих или мешающих нормальному социальному развитию. Не редко такое реагирование сопряжено с применением государственного принуждения.
Миграционная функция государства состоит из следующих пяти подфункций:
1. Подфункция государственного контроля в сфере миграционных прав и свобод. Взаимоотношения личности и государства, гарантирование государством прав и свобод человека, чувство безопасности и уверенности в завтрашнем дне, реальная возможность передвижения и выбора места жительства - эти и другие отношения характеризуют современное правовое государство, формируют представление о его сущности, политическом режиме и безопасности. В этой связи права и свободы человека выступают особым объектом миграционной функции российского государства. Для российской государственно-правовой действительности признание прав и свобод человека в качестве приоритетных стало важным этапом на пути формирования эффективного социального государства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство не только провозгласило высшей ценностью человека и его права, но и возложило на себя обязанность их обеспечивать.
2. Подфункция трудовой миграции и экономического развития входят в содержание миграционной функции - самой многочисленной группы. Этот вид миграции является самостоятельным объектом миграционной деятельности государства. Являясь важным фактором в возникновении и развитии государства, экономические отношения были и остаются объектом постоянного наблюдения, воздействия с его стороны. Кроме того, провозгласив себя социальным государством, российское государство тем самым продекларировало заинтересованность в добросовестных трудовых ресурсах на основе права свободного труда. Самостоятельные иммигранты разделяются на тех, кто будет искать работу по найму, и тех, кто планирует начать свое собственное дело. Одним словом, трудовая миграция представляет собой разновидность социальной миграции, способствующей развитию экономической и научно-технической сфер общества.
Экономическая (трудовая) миграция должна исходить из законодательно закрепленного приоритета поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны. Наряду с этим будет происходить практически полный отказ от иммиграции неквалифицированных специалистов, в том числе временных и сезонных работников.
3. Подфункция государственного учёта миграции и легальности пребывания на территории государства или так называемая подфункция миграционного контроля в сфере законности. Осуществление государственного контроля в миграционной сфере обусловлено необходимостью обеспечения режима законности в государственном управлении. В этой связи законность предстает перед нами в качестве особого объекта миграционной функции. Одним из ведущих субъектов, осуществляющим данную подфункцию, является Федеральная миграционная служба России. Необходимо обратить внимание на то, что подфункция миграционного контроля за законностью в структуре миграционной функции выполняет роль «несущего», «цементирующего» элемента. Обусловлено это, прежде всего, универсальным и пронизывающим характером категории и принципа законности. Эта категория одинаково проявляется при осуществлении всех подфункций, прежде всего в форме руководящих и основополагающих начал, будь то законность при соблюдении легальности пребывания, либо законность в социальной деятельности.
4. Подфункция государственного контроля в социальной сфере. Социальная сфера общественных отношений является своего рода индикатором эффективности политики государства. Сегодня основными задачами социальной деятельности государства являются гарантирование конституционных прав граждан в области социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем и др. Объектами, обусловливающими подфункцию контроля и надзора в социальной сфере, являются такие отношения как социальная поддержка населения, сфера образования, здравоохранение, культура и другие.
В качестве элемента социальной подфункции можно назвать воссоединения семей, которая является приоритетным направлением и объектом миграционной политики с точки зрения демографического развития общества. В частности, это подразумевает поддержку программ воссоединения семей и поощрение роста иммиграции лиц, имеющих высокую профессиональную квалификацию. Ежегодная убыль российского населения превышает один миллион человек, что должно быть восполнено органическим, естественным образом, чему способствует данный вид миграции. Воссоединение семей представляет собой особую заботу государства, так как её основной целью является создание полноценных семей, поддержка материнства, отцовства и детства, демографический рост, а также формирование здоровой социальной атмосферы в государстве.
5. Подфункция контроля в сфере глобальных проблем современности. Глобальными проблемами и одновременно объектами миграционной функции современного государства являются проблемы в жизни цивилизации, влияющие на политические, демографические, социально-экономические процессы общества. Особенностью глобальных проблем современности, как объекта миграционной функции государства, является их территориальный или геополитический масштаб. Проблемы экологии, СПИД, проблема распространения инфекционных заболеваний, проблемы голода и нищеты, клонирования человека распространяются в мире, не считаясь с государственно-территориальными пределами, и потому не должны быть предметом государственно-властного воздействия со стороны одного государства или географического региона[6]«1».
Таким образом каждая подфункция, как элемент структуры миграционной функции, выполняет определенную нагрузку. Так, например, контроль, осуществляемый на ведомственном уровне (контроль руководителя за работой подчиненных), хотя и имеет тесное отношение и связь с миграционной функцией, тем не менее, не входит в ее структуру, являясь скорее дополнением к ней.
Наряду с вопросом о структурной организации миграционной функции особого внимания заслуживает также вопрос о ее реализации. Выполняя ту или иную функцию, государство посредством особого механизма воздействует на общественные процессы, при этом государственная власть способна проводить внутри данных социальных отношений собственную волю даже вопреки сопротивлению населения.
Таким образом можно сказать, под механизмом реализации миграционной функции государства, следует понимать взятые в единстве методы и принципы ее осуществления, а также правовые и организационные основы её обеспечения. На законодательном уровне, так или иначе, закреплены элементы миграционной деятельности государства, основной из которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества с целью безопасности его существования.
В свою очередь миграционная функция осуществляется при помощи общих и специальных методов. При этом, методы принуждения доминируют в силу властно-принудительного характера государственного миграционного контроля. Тактические приемы проверки (выявления) и реагирования, взятые в единстве, образуют специальные методы осуществления миграционной функции. И в заключение миграционная функция и составляющая ее содержание миграционная деятельность обусловлена и постоянно ориентирована на достижение определенной цели. Непосредственной целью миграционной функции является обеспечение восполняемости «людских» резервов посредством контроля за соответствием требованиям норм права, целесообразностью и безопасностью, мигрирующих социальных потоков для восполнения и воспроизводства общества.
Из вышесказанного можно сделать следующий вывод, что миграционная функция государства главной задачей имеет управление социальными потоками в интересах государства и общества. Так же, как и любая функция государства, миграционная функция имеет определенную структуру и состоит из следующих подфункций: а) подфункция контроля в сфере миграционных прав и свобод человека; б) подфункция трудовой миграции и экономического развития; в) подфункция государственного учёта миграции и легальности пребывания на территории государства или подфункция контроля в сфере законности; г) подфункция контроля в социальной сфере; д) подфункция контроля в сфере глобальных проблем современности.
1.2 Становление миграционного права
Формирование современной миграционной политики западных государств сопровождается существенными юридическими коллизиями, возникающими в силу смещения ее приоритетов с глобального уровня на региональный. Очевидно, что законодательство Российской Федерации является более последовательным в реализации основных положений международно-правовых документов. Вместе с тем формирование государственной миграционной политики Российской Федерации, ориентированной на признание экономической целесообразности иммиграции для страны.
Миграционная политика Российской Федерации первой половины 90-х годов характеризовалась скорее интересными намерениями, чем плодотворными результатами. Очевидно, что курс на либерализацию всех сфер жизни тех лет, выраженный в законодательной практике, не только не опирался на анализ конкретной политической, экономической, демографической ситуации, но и не учитывал особенностей правового менталитета населения, но и прямо противоречил своей абстрактностью конкретности задач, стоявших перед Россией[7]«1».
Затянувшееся реформирование правовой системы государства создавало значительные трудности выработки законодательной базы, способной эффективно воздействовать на миграционные потоки в интересах государства. Ситуацию в этой сфере усугубляло и то, что законодательство, регулирующее миграционные правоотношения в Советском Союзе, оказалось неэффективным в новых исторических условиях. Поэтому первоначально законотворчество в отношении миграции обладало низким уровнем системности, обуславливаясь практикой оперативного реагирования на возникающие проблемы. Значительное развитие получали отдельные аспекты миграции, представлявшие высокую степень актуальности с точки зрения складывающихся конкретных исторических условий. Естественно, что федеральное законодательство при отсутствии разработанной системной миграционной стратегии было не в состоянии охватить все возможные проблемы, возникающие в связи с иммиграцией в регионах. Это объясняет то обстоятельство, что длительное время законодательная инициатива в сфере миграции имела региональную доминанту, которая и сегодня порой еще дает о себе знать. Закономерность подобной ситуации объяснялась, во-первых, необходимостью защиты интересов субъектов Федерации, испытывавших значительное давление миграционных потоков, во-вторых, существовавшей тогда системно-правовой неопределенностью правового поля; в-третьих, неразработанностью и институциональной неоформленностью системы принципов миграционного права, отражающих закономерности миграционных отношений на федеральном уровне.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
