При всей демократической риторике «New Public Management» свидетельствует главным образом о нехватке средств в государственных бюджетах. Поэтому частные инвесторы, взаимодействующие с органами городского планирования, пользовались и пользуются спросом. Приватизация становится важной частью коммунальных реформ в Германии.
По мнению специалиста в области управления из Эссена К. Вермкера, практически не существует ни одной сферы управленческой деятельности в городе или в сфере коммунальных услуг, которая не могла бы быть приватизирована. В германской конституции говорится лишь, что местным общинам должно быть гарантировано право решать всё свои вопросы в рамках законов и под собственную ответственность.
Кроме того, Городской совет выбирает в качестве наблюдательного совета четырех членов правления, отвечающих за следующие сферы: право и общественный порядок; планирование, строительство и окружающая среда; социальное обеспечение и работа с молодежью; культура и экономика.
Существенным новшеством в администрации является неизвестная ранее должность члена правления по вопросам управления. Под его руководством будут разрабатываться «перекрестные положения», которые будут иметь непосредственное влияние на проектирование и тем самым на формирование и деятельность некоторых отделов: на их бюджет, кадровый состав и организацию, т.е. на все — их создание, расширение и упразднение.
Многие граждане хотят лично высказать свои пожелания представителям администрации и поэтому лично приходят в ратушу. Это часто отнимает у них много времени и немного денег на проезд, В «городах будущего» появились районные бюро обслуживания, в которых граждане могут обратиться к сотруднику, мужчине или женщине, по любым жизненным вопросам. Если гражданин недоволен предоставленной услугой, он может набрать телефонный номер бюро жалоб. Это не служба психологической помощи, а структура, принимающая рекламации, как в службе сервиса любой фирмы. Администрация должна решить вопрос и возместить ущерб.
Немецкий исследователь Хорсткотте считает, что конечная цель реформы — гарантированный сервис гражданам со стороны администрации и менеджмент, закрепленный договором, как в обычной жизни1. Он обращает внимание на то, что в Германии стала еще более заметна политическая и экономическая тенденция к «ослаблению вмешательства» государства в общественную жизнь и усиление тенденций самоорганизации гражданского общества в рамках местного самоуправления. Именно эти тенденции и были закреплены в ходе последних реформ коммунального самоуправления.
1.4 Административные реформы Соединенных Штатов Америки
Реформирование административных структур в США началось при администрации Б. Клинтона в 1993 г. Компанию административных реформ возглавил вице-президент д. Гор, публично пообещав «создать правительство, которое бы работало лучше и стоило меньше». Эта фраза А. Гора стала своеобразным девизом американских административных реформ, которые были призваны улучшить работу правительства и одновременно добиться существенной экономии на содержании административного аппарата. Спустя несколько лет, в сентябре 1998 г., Центр государственного менеджмента Бруклинского института опубликовал подготовленный Кеттлом всесторонний отчет об административных реформах тона. В этом докладе, озаглавленном «Реформирование правительства: отчет за пять лет», Кеттл сделал вывод, что проведенные Преобразования были достаточно серьезными, но вызвали целый ряд трудностей и проблем и поэтому нельзя говорить о долгосрочном успехе преобразований.
Отчет Кеттла интересен тем, что автор не ставил своей целью продемонстрировать, каких успехов добилась администрация Клинтона по реформированию административного аппарата, а лишь стремился определить принципиальные положения, по которым был достигнут прогресс, одновременно обращая внимание на те вопросы, которые Гак и не удалось решить, и рекомендовал правительству обратить на них внимание в будущем.
Стратегия американских административных реформ предполагала три основные фазы реформирования.
Первая фаза была названа весьма лаконично: «Работать лучше, стоить меньше». Основные направления реформирования были определены как революционные: «Настало время радикальных перемен в Области работы правительства — изменить бюрократический подход вверху донизу, дать власть самим гражданам, чтобы изменить нашу страну с самых низов. Мы должны взять на вооружение новые идеи и пригласить новых людей, которые работают и приносят успех, и избавиться от старых подходов и тех людей, кто не работает».
Гор обещал экономию в 108 млрд. долл. и сокращение на 12% рабочих мест в федеральной сфере в течение 5 лет. Формула «работать лучше, стоить меньше», с одной стороны, предполагала более производи, тельный труд, возложение персональной ответственности на официальных лиц, ликвидацию убыточных предприятий, с другой — использование освободившихся денег на более оправданные нужды администрации.
Первые трудности обнаружились сразу же, как только начались сокращения государственных служащих: оказывалось огромное давление как изнутри аппарата Белого дома, так и извне — со стороны конгресса. Первоначально предполагалось уволить около 252 тыс. человек, а позже еще 272,9 тыс. работников федеральной сферы. Республиканский конгресс категорически возражал против дальнейшего снижения численности федеральных служащих и уменьшения количества правительственных агентств. Сам процесс увольнения чиновников проходил достаточно болезненно и создавал атмосферу напряженности в работе госаппарата.
Администрация также потребовала от всех федеральных агентств разработать планы обслуживания клиентов, что заставило государственных служащих сфокусировать внимание на нуждах граждан, вместо того чтобы думать о своих собственных административных интересах. Сотни тысяч государственных чиновников стали предоставлять более широкий спектр услуг населению и сотрудничать с партнерами частных фирм в этом направлении.[10.391]
Следуя по пути современного развития частного сектора, реформаторы сделали корректное и оперативное «обслуживание клиентов» главным объектом своих усилий. Превращение граждан страны в клиентов и их нужд — в клиентские (а не нужды бюрократии) стало центром сосредоточения усилий нового правительства. Стратегия Гора предполагала наладить связь между правительством и народом, сделать политические программы более доступными для всеобщего понимания. Таким образом, были определены ключевые направления, по которым будут проводиться дальнейшие преобразования.
Никакие административные реформы не вызывали столько негативных отзывов у академических аналитиков, как концепция администрации как службы сервиса («обслуживания клиентов»). Граждане и налогоплательщики — это не клиенты, таков -был их аргумент. Сотрудничество государства и населения нельзя сравнивать с отношениями продавца и клиента. Скорее это похоже на связь между акционерами крупной фирмы и ее главным управляющим. В качестве потребителей услуг граждане хотят получать высококачественное обслуживание по низкой цене: если на улице снег, они хотят, чтобы улицы чистили; если на дороге появляется рытвина, они хотят, чтобы ее заасфальтировали до того, как их машины потеряют по дороге все колеса. Граждане хотят иметь чистые и безопасные парки, школы, в которых научат детей читать и писать, полицию, которая быстро задерживает преступников, и контроль за продуктами питания. В общем, они хотят ответственного правительства.
Но ведь сами граждане также оказывают услуги, вот почему они должны принимать непосредственное участие в реформе. Скажем, обычный аптекарь такой же налогоплательщик, как и ведущий менеджер, разрабатывающий медицинскую программу. Являясь налогоплательщиками, они не хотят платить большие налоги за услуги. Следовательно, граждане ждут большей ответственности от правительства.
Так сложилась концепция комплексного подхода к определению одного из центральных понятий административной реформы — «клиенты правительства»:
· Граждане как потребители услуг
· Граждане как партнеры по обеспечению услугами;
· Граждане как институт контроля над государством;
· Граждане как налогоплательщики.
Была разработана специальная программа «Управление качеством», основанная на простой идее: узнайте, что нужно гражданам, и найдите способ предоставить им это. Возникшие проблемы должны решаться оперативно и качественно.
Один из новых подходов — модель «внутреннего клиента», которая предполагает, что государственные служащие, занимающиеся работой с населением, должны объяснять правительству, чьи интересы они представляют. Это означает, что управляющие по работе с контрактами должны улучшать работу с помощью составителей контрактов, а не сидеть, зарывшись в бумагах. Таким образом, каждый управляющий выражает интересы своей группы, но совместить все интересы в одном законопроекте чрезвычайно сложно.
Труднейшей задачей представляется определение границы между действительными нуждами граждан и излишествами. Чем больше чиновники потворствуют требованиям населения, тем больше у них шансов стать «белой вороной» в правительстве. Чем активнее они пытаются наладить связь между правительством и населением, тем сложнее им предложить, эффективное «обслуживание клиентов». Нельзя не согласиться с Кеттлом: модель ответственного правительства перед гражданами—налогоплательщиками—клиентами — это сложная, почти идеалистическая административная система, к которой может стремиться демократическое государство, но достичь которой на практике очень трудно.
Только спустя два года после начала данной стратегии конгресс позволил создать первое ведомство по этой модели, а в 1998 г. департамент образования был трансформирован как «основанный на обслуживании».
На втором этапе реформ, начавшемся в 1994 г., вице-президент Гор бросил вызов федеральным менеджерам под лозунгом: «Пересмотреть все, что вы делаете». Гор выступил за передачу значительной части государственной власти местному правительству, расширение сферы приватизации, включая продажу активов, предложил больше полагаться на платежи потребителей для финансирования правительства, а не на доходы таких агентств, как NASA (Национальное агентство по аэронавтике и космосу). Основное внимание было уделено дискуссии на тему: «Как административные проблемы выходят из-под контроля?»[1.53]
В этот период большое внимание уделялось повышению квалификации высших слоев государственного аппарата. Тор подчеркнул, что одной из важнейших причин проведения административных реформ является преодоление распространенного мнения о неэффективной работе правительства: во-первых, непрекращающиеся разговоры о тратах, мошенничестве и злоупотреблениях в средствах массовой информации (телевидение, пресса) привели к тому, что народ «жаждал» узнать очередные политические скандалы; во-вторых, главные усилия правительства были направлены на разработку новых законов, а не на улучшение работы собственных учреждений.
Реформаторы не отрицали, что настала пора обратить серьезное внимание на количество неоправданных трат, мошенничеств и злоупотреблений. Число предпринимателей среди политиков огромно, возможностей использовать свое привилегированное положение очень много. Выяснилось, например, что в сфере медицинского обслуживания порядка 14% бюджетных средств пришлось на неоправданные траты. Помимо этого, эксперты установили, что некоторые медицинские центры продают или сдают в аренду медицинское оборудование. Если расходы на медицинское обслуживание с 1989 по 1996 г. увеличились на 70%, то финансирование контроля над исполнением выросло лишь на 11%. В ходе проверок обнаружилось, что из 2 федеральных программ 9 имели риски по поводу трат, излишеств и мошенничества.
