В июле 2003 г. президент США Дж. Буш ввел в федеральном правительстве новый пост «главного менеджера» в ранге первого заместителя министра для каждого департамента. В задачи главных менеджеров входит увязывание результатов работы с бюджетными показателями, укрепление кадров, улучшение финансовой дисциплины, внедрение информационных технологий. Введение новых высших должностей обосновано необходимостью дальнейшего проведения административных реформ, которые должны привнести в американскую систему государственного управления новый стиль, ориентированный на результат и опирающийся на рынок.[4.157]
Новая административная инициатива президента расценивается как очередная попытка внедрить принципы корпоративного управления в структуры американской бюрократии. При президенте США создается специальный Совет по менеджменту, в состав которого войдут «главные менеджеры» ключевых министерств и ведомств, а также несколько помощников президента и заместитель руководителя аппарата вице-президента США. Задача Совета — содействовать президенту в проведении реформы правительства по всей вертикали власти. Совет получил полномочия осуществлять «линию президента» в реформировании правительственных учреждений и координировать работу по улучшению практики менеджмента в правительстве США.
Таким образом, практика перманентных административных новаций становится будничным американским стилем государственного управления.
Глава 2. Общие черты административных реформ западных стран
2.1 Общие черты административных реформ
Проводимые сегодня во многих странах мира государственные реформы, будь то административные, бюджетные или государственного управления, имеют несколько общих главных целей:
1. Повышение качества бюджетных услуг.
2. Повышение эффективности государственных расходов.
3. Повышение качества деятельности и системы управления государственных органов исполнительной власти.
На сегодняшний день не существует государства, которое не было бы заинтересовано в поиске наиболее эффективных инструментов реализации этих целей. Одним из таких инструментов, общим для большинства зарубежных стран, таких как США, Великобритания, Франция, Германия является ориентация деятельности органов государственного управления на концепцию управления по результатам. Не все перечисленные страны имеют большой опыт реализации данной концепции, многие только начинают ее внедрение. Несмотря на это, изучение опыта как можно большего числа зарубежных стран является актуальной задачей, поскольку внедрение концепции управления по результатам в государственный сектор является первоочередной задачей нынешней политики российского государства.
Приступая к реализации названных реформ, правительства зарубежных стран определяют свои задачи для их достижения. Тем не менее, существуют некоторые общие черты реализации обозначенных преобразований.
Первой общей задачей всех зарубежных стран в части повышения качества бюджетных услуг, является задача активного сотрудничества с населением. Для того чтобы выявить предпочтения потребителей о качестве получаемых государственных услуг правительства стран проводят постоянный мониторинг их мнений
Так, в Германии, для формирования у населения положительного мнения о качестве получаемых государственных услуг "предусматривается использование специальных постановлений, защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей…".
Муниципалитеты Великобритании проводят постоянные опросы населения о качестве предоставляемых услуг и степени соответствия их объема и качества налоговой нагрузке. Каждый муниципалитет разрабатывает определенный "стратегический порядок достижения целей", состоящий из конкретных планов и программ.
Следующей общей задачей реализации реформ является разработка системы регламентов работы с гражданами. Например, в Великобритании такая система носит название "стандартов работы с гражданами". Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением. Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., каждому государственному учреждению определены их обязательства по отношению к гражданам. Помимо этого, Правительством была проведена процедура "упрощения получения многих видов услуг" , введены новые правила приема платежей у населения.
Третьей схожей задачей всех реформ, является создание специальных служб по оказанию государственных услуг населению. Например, для ищущих трудоустройство граждан, выделяется индивидуальный кейс-менеджер (case-manager), который выполняет за клиента все процедуры, связанные с получением необходимых справок от соответствующих государственных служб, а также дает требуемые клиенту рекомендации по всему циклу проведения услуги.
Общим направлением реформ для правительств зарубежных стран является повышение прозрачности и оперативности предоставляемых услуг. Например, в целях повышения прозрачности и качества системы предоставляемых услуг, Департаментом транспорта, муниципалитета и областей (Department for Transport, Local Government and the Regions-DTLR) ежегодно разрабатывается и представляется на официальном сайте отчет по индикаторам кодекса лучшей практики (Best Value Performance Indicators for…years). Для его составления каждое министерство должно разработать план оценки качества своих услуг (Best Value Performance Plan). Первый такой план был опубликован в марте 2000 г.
2.2 Подготовка административной реформы в современной России
Несмотря на огромную разницу между либеральной Америкой, континентальной Францией и туманным Альбионом, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция. Прогресс в области информационных технологий позволяет современным государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам. Именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (E - Government).
Можно определить электронное государственное управление как использование современных информационно-коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам современных реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы.
Электронное государственное управление предполагает наряду с компьютеризацией государственных институтов увеличение доступа к Интернету широкого крута граждан, что позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений. Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу — восстановить доверие граждан к государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне.
22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с лидерами стран «большой восьмерки» подписал также президент В.В. Путин. Лидеры ведущих современных государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного (прозрачного) и ответственного управления, а также предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям. Революционная роль информационных технологий связана также с возможностью достижения нового уровня социального согласия, с предоставлением гражданам актуальной информации в области охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, предотвращения катастроф, развития культуры и достижения иных согласованных целей в интересах общественного развития.
В ноябре 2003 г. в Санкт-Петербурге проведена конференция «Электронное правительство в информационном обществе», где отмечалось, что электронное государственное управление наряду с облегчением коммуникации граждан с органами государственной власти дает возможность усилить контроль За деятельностью государственного аппарата. Например, в Южной Корее, после того как была обеспечена транспарентность электронного государственного управления, уровень коррупции в государственных органах снизился в 6 раз.
Исследование, проведенное экспертами ООН в 2003 г. в 169 странах, позволило создать интегрированный индекс электронного государственного управления. Этот индекс определяется по таким данным, как количество персональных компьютеров на 100 жителей, количество телефонных линий на 100 жителей, процент населения, имеющего доступ к сети (он-лайн), количество мобильных телефонов на 100 жителей, количество телевизоров на 100 жителей, а также уровень развития «человеческого капитала», оцениваемый по индексу доступа к информации, уровню образования и соотношению городского и сельского населения.
Государствами-лидерами по величине индекса электронного государственного управления (ЭП) являются: США — 3,11; Австралия — 2,6; Новая Зеландия — 2,59; Сингапур — 2,59; Норвегия — 2,55; Канада — 2,52; Великобритания — 2,52; Германия — 2,46.
Россия имеет пока весьма скромный индекс — 1,89. Однако в нашей стране принята Федеральная целевая программа «Электронная Россия 2002—2010», которая призвана преодолеть отставание от развитых стран в области использования информационных технологий, что должно повысить эффективность государственного и местного самоуправления.
Вместе с тем необходимо отметить, что эта программа пока никак не связана с подготовкой административной реформы. Однако в современных условиях провести эффективную административную реформу без ее электронного обеспечения невозможно. Современный подход к организации электронного государственного управления предполагает систему мониторинга, позволяющего перманентно оценивать и контролировать эффективность реализации программы. К сожалению, программа «Электронная Россия 2002—2010» такой мониторинг не предусматривает, что затрудняет оценку ее реализации на практике.
Наконец, необходимо заметить что политическая составляющая модели электронного государственного управления, призванная популяризировать саму идею административной реформы в массах и вернуть доверие народа к государственным институтам, пока в России не актуализирована ни в сознании самой власти, ни в средствах массовой информации. Между тем данные социологических опросов свидетельствуют, что сегодня деятельность российского правительства в целом одобряют только 36% граждан, тогда как 58% оценивают ее негативно, а 46% граждан уверены в том, что с момента первых выборов в Думу влияние граждан на действие властей уменьшилось. Именно поэтому политическая составляющая модели электронного государственного управления представляется сегодня особенно актуальной для российских административных реформ.
Еще одним перспективным направлением современных административных реформ в Ведущих странах мира является ориентация на сервисный характер административной власти. Правительства многих стран, осуществляя реформы, наряду с чисто инструментальными целями, направленными на сокращение численности госаппарата и повышение его эффективности, принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов.
С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением госаппарата работать «на себя» приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается прежде всего как «служба сервиса» для граждан. В 2001 г. Европейский союз согласовал единый для всех стран—участниц «Электронной Европы» перечень из 20 базовых государственных услуг: 12 — для граждан, 8 — для предприятий. Необходимо отметить также, что президент В.В. Путин в своем послании Федеральному собранию в 2004 г. подчеркнул, что правительство должно быть обслуживающим по отношению к обществу, и сделал особый акцент на развитии новых форм отношений государства и гражданского общества. Хочется надеяться, что на новом этапе российской административной реформы эти идеи также будут претворены в жизнь.
Важной тенденцией административных реформ в ведущих странах мира является укрепление доверия к государству со стороны гражданского общества. Практически все страны мира столкнулись с кризисом доверия к современным демократическим институтам — к парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвовало не более трети избирателей, в Великобритании явка на выборы в 2001 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.), в США в последних выборах приняло участие 51%.
Сегодня поиски реформаторов в области укрепления доверия к государственным структурам идут в разных направлениях. С одной стороны, важное значение имеет идея передачи ряда функций государственного управления местному самоуправлению. Особенно далеко в этом отношении продвинулись немецкие реформаторы. «Объединение коммун будущего» в современной Европе представляется весьма конструктивным решением проблемы. Электронная мэрия и электронная ратуша, прямой телефонный провод связи с местной администрацией, детский парламент, выдвигающий требования по благоустройству города с позиций его юных жителей, — все эти новые формы развития местного самоуправления способны вдохнуть свежую струю воздуха в старые мехи демократии.
Одновременно программа оценки эффективности работы правительства, которая является инструментом административных реформ, непрерывно корректируя их цели и перспективы, призвана мобилизовать сами государственные структуры навстречу ожиданиям демократической общественности. Разработка новых индексов и показателей эффективности работы современного правительства с использованием всех возможностей современных информационных технологий наглядно демонстрирует гражданскому обществу, как современное правительство непрерывно совершенствует формы своей работы.
Поиски реформаторов в разных странах мира продолжаются. Теоретики пишут о «конце знакомого мира», а практики начинают новую волну реформ. И вслед за А. Грамши можно сегодня сказать: «То, что для производящего класса представляется "политикой", для класса интеллектуалов становится "рациональностью"». Хочется надеяться, что поиски новой рациональности государственного управления станут для общества в целом обретением идеи социального согласия и. стабильности.
Заключение
В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.
Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно поэтому такое важное значение имеет развитие теории административно-государственного управления как самостоятельной научной дисциплины.
Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственного управления в странах Запада, можно сказать, что ни в одной из рассматриваемых нами стран (США, Германия, Франция, Великобритания) сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы.
Интересная тенденция проявилась в последние десятилетия при формировании модели аппарата государственных служащих в развитых странах. Исторически сложилось так, что в США в госаппарате достаточно долго преобладали чиновники-специалисты, в то время как в Великобритании и Франции — администраторы широкого профиля — дженералисты. Время показало, что обе модели имеют свои сильные и слабые стороны. Несомненно, расширенное использование дженералистов упрощает задачу общей координации управления. Администраторы широкого профиля, способные трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные политическим руководителям, оказывают большую помощь лицам, принимающим решения. Очевидно также, что узкие специалисты не способны анализировать проблемы в широком контексте общегосударственных интересов. Однако существует и другая сторона проблемы. В условиях постоянно возрастающей специализации управления, расширения и усложнения сфер государственной активности администраторы широкого профиля не справляются с возросшим объемом задач — значительная доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить им проблему в простой и доступной форме. Именно поэтому возникла компромиссная тенденция — создание интегральной иерархии, при которой специалисты и дженералисты работают рука об руку под единым руководством высшего чиновника. Это позволяет объединить сильные стороны двух существовавших ранее подходов, по возможности избегая их слабых сторон.
Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника на государственной службе. Здесь также прокладывают себе дорогу новаторские тенденции. Достаточно долго во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Германия) основным элементом бюрократической карьеры была гарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажа или возраста. Однако в современных условиях, когда административные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициатива, предприимчивость и новаторство. Именно эти критерии заложены в современной американской модели карьеры государственного служащего, которая на сегодня должна быть признана наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной лестнице; основным критерием для повышения чиновника в должности является вид и качество проделанной работы.
В заключение следует сказать, что несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многое другое.
Список литературы
1. Государственная служба 2007 - 4
2. Государственная служба 2005 – 3
3. Проблема теории и практики правления 2005 – 1
4. Образование и общество 2004 -6
5. Ажулин А.М. Административное управление Орел 2006
6. Белокопытова Е.Р. актуальные аспекты развития общества Орел 2007
7. Василенко И.А. Административно- государственное управление в странах Запада М.2001
8. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление М. 2007
9. Дидык М.Е. Система государственного управления И. 2007
10. Пикулькин А.В. Система государственного управления М. 2008
11. Старилов Ю.Н. Административная юстиция М. 2001
12. Фомичев А.Н. Административный менеджмент М.205
13. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики, М.2008
14. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление М.2008
