Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Основанием отзыва является утрата доверия. Решение об отзыве принимается по результатам голосования непосредственно населения. Данный вид ответственности не применяется к невыборным лицам местного самоуправления, муниципальным служащим. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами неоднородна. В силу особенностей правового статуса органов местного самоуправления она может возникать из публично-правовых и из частноправовых отношений. При этом в первом случае органы местного самоуправления и их должностные лица выступают как носители властных полномочий, во втором - как равноправные участники (или представители муниципального образования) гражданского оборота (субъекты гражданско-правовых отношений). [9]
Утвердившееся в муниципально-правовой науке мнение, согласно которому ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами отождествляется с гражданско-правовой ответственностью, является заблуждением. Принцип ответственности перед физическими и юридическими лицами обеспечивается институтами конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности. Различия гражданско-правовой и конституционной ответственности, возникающей из причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) или решений органов местного самоуправления, состоят в основаниях, условиях ответственности, правовом режиме, который возникает при реализации каждого из этих видов ответственности, санкциях и целях. [10]
Механизм гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не совпадает с механизмом ответственности юридического лица. Юридическое лицо несет ответственность непосредственно своим имуществом. В случае же совершения органом местного самоуправления гражданско-правового деликта ответственность несет муниципальное образование, ибо взыскание обращается на его (муниципального образования) казну. Поскольку в гражданских правоотношениях полномочия органов местного самоуправления реализуются в рамках института законного представительства, гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления имеет делегированный, опосредованный характер.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством может рассматриваться в широком и узком значении. В узком смысле - это ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная ст.72 - 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" за правонарушения в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
В узком смысле ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством однородна. Она наступает при осуществлении органами и должностными лицами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных (переданных) полномочий и базируется на конституционной обязанности названных субъектов соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также на гарантиях самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими в установленных пределах собственных полномочий и переданных отдельных государственных полномочий. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в следующих случаях:
· нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования;
· ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. При этом в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сделана важная оговорка о том, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий только в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ч.3 ст. 20).
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст.73 и 74 предусматривает особенности ответственности перед государством представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования и главы местной администрации.
Полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены законом субъекта Российской Федерации. При этом должна быть соблюдена последовательность действий, установленная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Во-первых, соответствующий суд должен установить, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока должен в пределах своих полномочий принять меры по исполнению решения суда, в том числе отменить соответствующий нормативный правовой акт. Если же представительный орган не принял таких мер по исполнению решения суда, то факт неисполнения решения суда также должен быть установлен судом. Затем глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца после вступления в силу такого судебного решения вносит в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.
Порядок принятия и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации установлен в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" особо оговорено, что полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
Ответственность главы муниципального образования или главы местной администрации перед государством наступает в случаях:
1) издания таким должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, и если такие противоречия установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения таким должностным лицом действий (в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Данные факты также должны быть установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В обоих из указанных случаев глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. При этом Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены пределы срока издания такого правового акта. Этот срок не может быть менее одного месяца со дня принятия последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, а также не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены судебные гарантии для главы муниципального образования или главы местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации был принят акт об отрешении от должности. Глава муниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловать указанный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более 10 дней со дня подачи такой жалобы.
В широком смысле ответственность органов местного самоуправления перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности: уголовной, административной, гражданской. [11] В соответствии с частью 8 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. На основании части 9 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Говоря об особенностях уголовной ответственности должностных лиц, следует дополнительно отметить, что в Уголовном кодексе РФ есть глава 30, посвященная должностным преступлениям (злоупотребление полномочиями, превышение полномочий, присвоение полномочий, взяточничество, служебный подлог, халатность). Уголовная ответственность носит личный характер, поэтому к ней не могут привлекаться органы местного самоуправления. [12] Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации. [13] При этом в Уголовном кодексе Российской Федерации, как правило, за соответствующие преступления предусматривается более суровое наказание для главы муниципального образования, нежели для иного должностного лица местного самоуправления. Приведем несколько примеров.
