Следует отметить, что в ч. 5 ст. 13 и ч. 3 ст. 55 Конституции говорится о "безопасности государства", а в ч. 1 ст. 82 - о "безопасности и целостности государства". Понятие "государственная безопасность" используется в п. "д" ч. 1 ст. 114 Конституции. И только однажды, в п. "д" ч. 1 ст. 72, говорится об обеспечении "экологической безопасности" как сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время п. "м" ст. 71 Конституции выделяет два приоритетных понятия - "оборона" и "безопасность". Часть 3 ст. 55 гласит об обеспечении обороны страны и безопасности государства, п. "д" ч. 1 ст. 114 - об осуществлении мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности.
Конституция России разграничивает понятия "государственная" и "общественная" безопасность. О государственной безопасности говорится применительно к государству в целом, и эта функция относится к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение "законности, правопорядка, общественной безопасности" (п. "б" ч. 1 ст. 72). Таким образом, обеспечение государственной безопасности Российской Федерации возлагается на государство в целом. Ни субъекты Федерации, ни коммерческие и иные негосударственные структуры, ни отдельные граждане функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности не наделяются.
Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показывает, что данная норма Конституции РФ не соблюдается: правовое регулирование в регионах в сфере безопасности носит стихийный характер. Встречаются самые различные варианты: вопросы безопасности относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации; руководители субъектов Федерации принимают меры по обеспечению государственной безопасности республики; воспроизводятся без изменений предметы ведения Российской Федерации в сфере безопасности; субъекты Федерации участвуют в обеспечении безопасности и обороноспособности Российской Федерации; и др.
Возвращаясь к анализу Конституции России, отметим, что о безопасности граждан говорится только в ч. 1 ст. 56, причем применительно к условиям чрезвычайного положения, когда в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия для "обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя". В части 3 ст. 55 права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения безопасности государства.
В части 3 ст. 56 Конституции говорится, что не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции РФ. Но и в перечисленных статьях речь идет не о приоритете прав и свобод личности перед государством, а о том, например, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом, что достоинство личности охраняется государством, что могут допускаться ограничения целого ряда предусмотренных этими статьями прав и свобод на основании судебного решения и пр. И только в ст. 74 Конституции говорится, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Термин "защита" применяется в Конституции применительно к отношениям между государством и гражданами, к ряду субъектов гражданского общества и сфер деятельности. При этом активной стороной выступает государство: именно оно защищает граждан и общество, формы собственности и т.д. В Российской Федерации: "устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (ч. 2 ст. 7), "защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности" (ч. 2 ст. 8); "материнство и детство, семья находятся под защитой государства" (ч. 1 ст. 38); гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45) и т.д.
Вызывает недоумение определение национальной безопасности как "состояния защищенности", использованное в Законе "О безопасности"; Конституция России использует более конкретные и значимые понятия: конкретный субъект государственной власти "принимает меры", "гарантирует", "обеспечивает", "осуществляет" и др.
Не лучше ситуация и с понятием "состояние". Состояние означает "быть", "находиться". Государство же должно активно действовать, принимать меры и т.д., а не пассивно наблюдать за "состоянием защищенности".
Термин "безопасность" по отношению к личности, а не к государству был сформулирован в Программе развития ООН в 1993 году в "Докладе о человеческом развитии"[3], где говорилось, в частности, что необходимо меньше уделять внимания национальной безопасности, а значительно больше - безопасности людей[4], человеческой безопасности. Соответственно надо меньше заботиться о "территориальной безопасности", о безопасности "через вооружение", а больше - о безопасности "через человеческое развитие", о продовольственной, трудовой, экологической безопасности. Национальная безопасность означает защиту государства; человеческая безопасность - защиту людей от их собственного деспотического правительства. Делался вывод, что защита прав человека должна стать основной сферой деятельности ООН, обоснованием "гуманитарной интервенции" со стороны мирового сообщества. Совет Безопасности, соответственно, должен взять на себя ответственность за возникающие угрозы человеческой безопасности. Однако в Уставе ООН ничего не говорится о таких полномочиях. Статья 2(7) Устава не дает ООН права "на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства".
В условиях неоднозначных процессов глобализации, переходного состояния России приоритетным является укрепление Российского государства как необходимое условие обеспечения безопасности общества и личности.
Согласно Конституции в исключительном ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования (п. "к", "л", "м" ст. 71). К исключительному ведению Российской Федерации относятся и определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Функции по обеспечению государственной безопасности охватывают все ключевые сферы деятельности государства, включая политическую, военную, законодательную, исполнительную и судебную деятельность. И уже затем, на федеральном, высшем уровне государственной власти обеспечение безопасности государства дифференцируется, подразделяется на конкретные цели и виды на всех ее уровнях (отраслевом, функциональном, территориальном). Цели и интересы государства пронизывают всю систему государственной безопасности как вовне, так и внутри страны, придавая ей единство и общую направленность. Концепция же национальной безопасности Российской Федерации, сформулированная как система взглядов, выполняет функцию идеологического и теоретического обеспечения проблем безопасности. Понятие "национальная безопасность" затуманивает понятие "государственная безопасность". Создается впечатление, что с помощью прилагательных (экономическая, экологическая и др.) сознательно ставится цель растворить, исказить, опорочить само существительное "безопасность" и его родовой признак - "государственная" безопасность. Понятие "государственная" не уводит в сторону, а выражает сущность и специфику самого понятия "безопасность", а также организационных и правовых средств ее обеспечения, позволяет проводить грань между "государственной" и "негосударственной" безопасностью.
В настоящее время правовое регулирование вопросов по отдельным видам безопасности осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов и 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Большинство из них носят фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права. Последнее связано с тем, что вопросы государственной безопасности пронизывают фактически все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из существующих отраслей права.
В то же время крупные, концептуальные законопроекты ("О государственной безопасности", "О военной реформе", "О борьбе с коррупцией", "О борьбе с организованной преступностью" и др.) либо годами не выносятся на обсуждение Государственной Думы, либо снимаются с рассмотрения. Наиболее актуальные проблемы государственной безопасности (Концепция национальной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, Доктрина информационной безопасности РФ, Морская доктрина РФ, Основы пограничной политики и др.) регулируются не федеральными законами, а указами и постановлениями. В правовой природе этих концепций и доктрин много неясного, выходящего за пределы конституционного поля. К тому же в обществе еще не сложилось целостное представление о государственной безопасности России, что затрудняет системный подход к законотворчеству в этой области.
§2. Укрепление обороноспособности страны и ее теоретико-правовые проблемы
С окончанием холодной войны началось формирование новых региональных и локальных моделей межгосударственного соперничества. Следствием этого стала новая вспышка национальных конфликтов. Во многих регионах мира произошел сдвиг в направлении к совместной обороне, к многосторонним мерам безопасности. Стремление стран избежать межгосударственных конфликтов и огромных затрат на оборону способствует укреплению коллективных мер оборонного характера, международному военному сотрудничеству и координации.
Угрозы государственной безопасности становятся все более разнообразными, перестают быть исключительно военными. Такие проблемы, как охрана окружающей среды, экономика и культура, наркотики, терроризм, организованная преступность и другие не могут быть решены военной силой. Для их устранения необходим глобальный механизм координации и сотрудничества между странами. Соответственно усиливается тенденция к институализации, к укреплению и распространению механизмов коллективной безопасности (многостороннего оборонного механизма).
Оставаясь суверенными, государства все теснее взаимодействуют между собой. Разнообразие решаемых в процессе такого взаимодействия проблем (от финансовых до экологических) с неизбежностью усиливает координацию действий государств в рамках межгосударственных объединений, многонациональных корпораций, транснациональных общественных движений, интернациональных органов регулирования и др. Суверенитет государств понимается при этом не столько как территориально ограничивающий барьер, сколько инструмент переговоров, нахождения компромиссных решений, согласования действий в условиях сложных межгосударственных отношений. Государства вынуждены считаться с этими процессами и следовать совместно выработанным международным договорам и соглашениям с тем, чтобы успешнее решать не только внешние, но и внутренние проблемы безопасности. Не политика изоляционизма, а активное международное сотрудничество становится главным фактором нейтрализации, уменьшения или устранения прямых или скрытых угроз, изменения их структуры и направленности. Роль государства во внешней политике не уменьшается, она трансформируется, приспосабливаясь к современным условиям.
