Попробуем определить этот целостный комплекс закономерностей, присущих федеративным и унитарным обществам, и, соответственно, политическим устройствам, используя не описательный, а институциональный подход. Такого рода институционализм рассматривается в обществоведении России как исторически ему присущий, имеющий собственную, а не заимствованную из нео-институционализма, основу.[5]
Применение институционального подхода позволяет конкретизировать различия между этими системами и выделить два типа институтов, которые доминируют при том или ином типе политического устройства. Выполняя одни и те же общественные функции базовые институты при федеративных или унитарных политических устройствах имеют качественно различное содержание. И тот, и другой институциональный комплексы образуют органическое единство. Ни один из указанных институтов федеративного или унитарного устройства государств не может быть "изъят" из конфигурации соответствующей политической системы, все они равно значимы для ее действия, взаимосвязаны и обуславливают действие друг друга. [6]
Попыткой теоретического объяснения устойчивой специфики федерализма в странах с определенным типом исторического развития явилась созданная в конце 90-х годов теория институциональных матриц, согласно которой общественная жизнь любой страны находится под воздействием т.н. институциональной матрицы, представляющей собой систему базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем - экономики, политики и идеологии. Носителем институтов рыночной экономики, федерализма и субсидиарности[7] является институциональная матрица Y, характерная для США и большинства стран Европы, а также противоположных черт - редистрибутивной экономики[8], унитарного политического устройства и коммунитарности[9], присущих России и большинству стран Азии - матрица X.
Покажем "Дерево" понятий теории институциональных матриц (рис.1). Оно "растет сверху вниз", поскольку отражает логику последовательного оперирования понятиями сначала общими, агрегированными, содержание которых развертывается затем в группах понятий более конкретных, частных.
Теория институциональных матриц базируется на определенном представлении об обществе, поэтому именно общество составляет вершину "дерева" понятий, его исходный пункт. Далее это представление разворачивается, т. е. конкретизируется. Свойственные Х и Y-матрицам комплексы базовых политических институтов в концентрированной форме выражают различия между двумя альтернативными типами политического устройства. Сколь угодно много ни рассматривали бы мы конкретных политических систем, в конечном счете, они характеризуются доминированием либо первого, либо второго комплекса политических отношений.
Рис. 1
И та, и другая политическая система может быть воспринята населением государства и как принудительная, действующая на основе насильственно внедряемых мер, и как справедливая, разделяемая жителями, действующая на основе "общественного договора". Условием, предпосылками такого договора является научное и практическое осмысление складывающихся в обществе политических моделей, их развитая социальная артикуляция (в виде адекватных правовых норм) и признание их гражданами и всеми социальными группами как естественной, эффективной и отвечающей их общим интересам.
Итак, какие именно базовые институты формируют институциональное ядро западных политических систем, характерных для Y-матрицы? Прежде всего, в такой политической системе территориальное устройство государства регулируется институтом федерации. В данном случае речь идет не о формально-юридическом понятии федерации, отражаемом в названиях и конституциях конкретных государств, но о федерации как "определенном виде политического института" (King, 1982, p. 19), реально пронизывающим все стороны политической жизни. Так, например, 14 июля каждого года во Франции официально уже много лет празднуется День независимости, или День федерации, хотя эта страна не относится в юридическом смысле к федеративным государствам. Но название празднику дано самой сущностью проведенных в ходе революций государственных преобразований, осознанных и народом, и руководством страны.
Институт федерации определяет правила взаимодействия частей государства между собой и государства как целого. Прежде всего, федерация означает равенство и суверенность входящих в состав государства территориальных образований. Одновременно она предполагает четкое разграничение роли и функций федерального Центра и субъектов федерации. Несмотря на наличие общих целей, в сферах, закрепленных за ними текстом основного закона государства, федеральное правительство и субъекты федерации сохраняют свой суверенитет. Распределение компетенций власти между центральным правительством и составными частями - "продукт конституционного договора между двумя уровнями управления, ни один из которых не в состоянии изменить или отменить этот договор" (Osaghae, 1990).
Система региональных отношений при федерации лишена элементов иерархического подчинения, ее субъекты не соподчинены. Федеральное правительство также не возвышается над субъектами федерации - федеральные власти и регионы сосуществуют как равноправные и параллельно действующие центры власти в пределах своих компетенций.
Душой федерации, по выражению уже цитировавшегося японского исследователя Игосы Осагхи, является "нецентрализация" (Osaghae, 1990, p. 98). Субнациональные сообщества существуют как самодостаточные политические и экономические образования, и центральное правительство не может по своему желанию децентрализовать или рецентрализовать осуществление власти.
Исторически федерации возникали, как правило, путем объединения отдельных территориальных сообществ для объединения усилий и дополнительного противостояния угрозе со стороны третьих сил. После объединения и определения функций центральной власти каждое из территориальных образований сохраняло в рамках внутреннего государственного устройства высокую степень политической и экономической самостоятельности, а не становилось лишь административной единицей.
Для западных обществ федерация - будучи таковой не по названию, но по сути - представляла собой преобладающий путь формирования государств.
В унитарно-централизованном политическом устройстве институтом, регулирующим территориальную организацию общества и определяющим взаимодействие его территориальных частей, является институт административного деления государства. Действие этого института означает, что имеет место соподчиненность территориальных единиц при верховенстве Центра и существует единое поле компетенции, или круга полномочий, подлежащих общему ведению государства в целом и его территориальных частей. Это означает также, что действуют общие принципы и единая система организации власти во всех территориальных частях страны.
При административном делении вся государственная территория исходно представляет собой единый объект управления, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочивания единого хозяйства. При этом образующие государство территории и поселения характеризуются иерархией статусов. Тем самым административное деление означает привилегированное районирование пространства, при котором регионы образуют иерархию и соподчинены (Каганский, 1995, с. 92-95). Иерархические вертикальные отношения доминируют над территориальными горизонтальными связями.
На Руси территориальная структура имела отчетливо выраженный иерархический характер уже с X века, так как государство в тот период представляло собой "союз волостей и пригородов под властью старшего города" (Владимирский-Буданов, 1886, с. 40). При этом город земли являлся старшей общиной, следующий уровень иерархии представляли пригороды, затем - сельские волости. Вершиной иерархии являлся центральный город русского государства - в то время это был Киев. Вышестоящий уровень налагал на нижестоящие уровни территориальной структуры подати, концентрировал у себя судебную и религиозную власть
Правоведы отмечают, что в истории развития западных государств, например, германских, иерархии и подчиненности территориальных общин, аналогичных российским, ни в этот период, ни позже, не наблюдалось (Владимирский-Буданов, 1886, с. 284).
Итак, используя положения развиваемой концепции институциональных матриц, можно увидеть, что внешне похожая политическая жизнь разных обществ, в которых функционируют, казалось бы, одинаковые организационные формы, имеет в своем основании систему либо унитарных, либо федеративных базовых политических институтов. Два типа политической структуры представляют собой два типа институционализации процесса передачи прав отдельного гражданина общественным структурам для организации совместных действий в едином государстве, два способа достижения политического консенсуса. Через тот или иной институциональный комплекс в государствах обеспечиваются, в конечном счете, мобилизация общественных сил на достижение коллективных целей, а также согласование индивидуальных, локальных (местных) и общегосударственных интересов, т.е. реализуются основные функции политической подсистемы в обществе.[10]
1.3 Системный подход и системный анализ в исследовании федерализма
Традиционные методы исследования позволяют выявить отдельные закономерности и тенденции развития федерализма, определить проблемы и наметить возможные пути их преодоления. Однако эти методы не позволяют создать целостную картину федерализма. С их помощью не объясняется сущность федерализма, причины возникновения и основные факторы эволюции. Данные, полученные традиционными способами, обладают невысоким прогностическим потенциалом, они неточны и в значительной степени формализованы. Упование на формально-юридический подход часто приводит к тому, что исследуются не реальные явления, а виртуальные конструкции. Наконец, такая теория не дает практике четких направлений в долгосрочном планировании развития.
Для выхода из этого методологического кризиса мы предлагаем сосредоточить внимание на более активном использовании системного подхода – методологического направления в науке, основная задача которого состоит в разработке методов исследования и конструирования систем разных типов и классов. В качестве подотрасли системного подхода может быть использован и системный анализ – совокупность методов и средств, используемых при исследовании и конструировании сложных объектов, принятия и обоснования решений при проектировании, создании и управлении социальными, экономическими и техническими системами.
Первый «шаг» внедрения системного подхода при исследовании федерализма состоит в том, что федерация рассматривается в качестве системы - объекта, представляющего собой некоторое множество элементов, находящихся в рациональных отношениях и связях между собой и образующих целостность, единство, границы которого задаются пределами управления. Для системного метода характерно целостное рассмотрение федерации как системы, состоящей из совокупности субъектов федерации, взаимосвязь которых приводит к возникновению новых интегративных свойств федеративной системы, которые отсутствуют у составляющих ее элементов (подсистем). Для федеративной системы характерны основные признаки сложных систем:
· наличие совокупности элементов – субъектов федерации;
· объединение элементов в рамках целостной совокупности – суверенного государства;
· наличие связей между элементами как через организующее начало – федеральный центр, так и через непосредственное взаимодействие между регионами в различных сферах деятельности, причем характерной чертой федерализма как системы является как раз многообразие связей между элементами;
· устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе;
· общее целеполагание - целью развития федеративной системы федерализма является достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.
Таким образом, с системных позиций федерацию можно охарактеризовать как сложную целостную целенаправленную систему, обладающую структурой и состоящую из элементов (государственно-территориальных образований, субъектов федерации). Однако существенное значение для системного подхода имеет не только статика, но и динамика поведения систем, выявление его вероятностного характера. С этой точки зрения федерализм представляет собой самоорганизующуюся открытую систему. Системы такого типа характеризуются тем, что могут черпать энергию и информацию непосредственно из окружающей среды способами, недоступными другим системам. Исследованием механизмов самоорганизации занимается синергетика - научная дисциплина, возникшая в 60-е годы ХХ в. благодаря трудам Г.Хакена, И.Пригожина и других авторов. Сравнительные исследования федеративных систем показывают, что федерализм в большинстве случаев развивался в соответствии с синергетическими принципами нелинейности, неустойчивости, незамкнутости и динамики.[11]
Состояние и эволюция федеративной системы определяется тремя основными факторами: внешняя среда, наличие ресурса развития и способ управления территориями. Для того чтобы реальная федерация как система была жизнеспособной она должна быть открытой для внешней среды и не отставать от нее в темпах развития (иметь для этого соответствующие ресурсы и потенциал). Для обеспечения самоорганизации системы (возможности получать ресурсы развития извне) необходима слабоиерархическая (сетевая) структуризация государственной системы, при угрозе от внешней среды укрепляющаяся и «симметричность» в правовом и финансовом статусе субъектов федерации (элементов системы).
Последствиями несистемной деятельности государства по собственному же реформированию становится угроза распада федерации, разрушение правового поля, сепаратизм, кризис управления, экономическая беспомощность большинства субъектов, социальный кризис. Системные ошибки очень трудно исправлять. Механизмы самоорганизации в системе при жесткой иерархичности управления ослабевают и могут совсем атрофироваться, что приводит к потере системой адаптационных механизмов.
В зависимости от условий внешней среды и ресурсной обеспеченности системы, а также с учетом ориентации на целеполагание, системное строительство может использовать как методы жесткого иерархического управления, так и слабоиерархические, сетевые методы, в подвижной пропорции, диктуемой требованиями времени. Провозглашение в качестве панацеи от всех системных бед только одной из стратегий чревато системными и социальными кризисами. Федерализм в этой связи – это тоже не цель, а всего лишь средство достижения поставленных целей…[12]
