Процесс формирования муниципальной собственности происходил за счет передачи объектов жилья, коммунально-бытового и социально-культурного назначения, т.е. социальных объектов от приватизированных и приватизируемых предприятий.
Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий есть регламентированный федеральными нормативными актами процесс разгосударствления социальных объектов, находившихся на балансе предприятий до их приватизации, и последующей передачи этих объектов в муниципальную собственность.
Передача социальных объектов муниципалитету не может рассматриваться как добровольное решение одной из сторон, это обязательное условие приватизации, согласно которому ни жилье, ни детские сады, ни объекты здравоохранения, ни другие аналогичные объекты не могли переходить в собственность акционерных обществ и приватизироваться вторыми лицами.
Важно подчеркнуть, что социальные объекты до приватизации предприятий не были их собственностью (предприятие лишь содержало социальные объекты на балансе в режиме хозяйственного ведения), а были собственностью государства, и правоотношения по поводу муниципализации таких объектов есть преимущественно отношения государства в лице соответствующих органов государственной власти и муниципалитетов.
Передача социальных объектов в муниципальную собственность является фактически одним из самых крупных институциональных преобразований в социальной сфере, сопряженным с коренными изменениями отношений собственности, с принципиальными переменами в схемах финансирования социальных объектов, с перераспределением предметов ведения, полномочий и ответственности между федеральными и муниципальными органами, с необходимостью в этой связи обновления нормативно-правовой базы. Предприятия в этом случае освобождаются от ежегодных затрат на содержание и ремонт этих объектов, т.е. создаются реальные предпосылки для начала их экономического роста.
Наряду и одновременно с этим возникла проблема финансирования переданных в муниципальную собственность социальных объектов. Предприятия не обеспечивали финансирование необходимых объемов ремонта и надлежащее обслуживание объектов, что привело к их крайней запущенности вплоть до аварийного состояния.
По установленному в России порядку объекты, находящиеся в аварийном или предаварийном состоянии, относятся к категории «ветхого жилья» и других сверхнормативно изношенных объектов. Такие объекты в принципе не должны передаваться с баланса на баланс, они должны быть предварительно или полностью восстановлены или снесены и заново построены.
Проблемы, связанные с передачей в муниципальную собственность городов объектов жилья, коммунально-бытового и социально-культурного назначения являются многоаспектными. Для нахождения оптимальных путей их разрешения необходимы обширные и масштабные исследования на стыке макроэкономики и экономики конкретных предприятий, финансово-бюджетной политики, государственного регулирования экономики и местного самоуправления, т.е. они в принципе неразрешимы в рамках одного конкретного муниципального образования. В настоящее время (т.е. в период существенного замедления темпов муниципализации социальных объектов) местное самоуправление сталкивается со следующими проблемами (рассмотрим их на примере г. Тюмени):
1. Необходимость приемки ветхих, подлежащих сносу или реконструкции домов и инженерных сетей.
2. Необходимость подбирать «брошенные» объекты, число которых с каждым годом растет.
3. Необходимость безусловной приемки жилищного фонда от предприятий-банкротов в соответствии с ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», значительный объем в котором составляет также ветхое жилье и инженерные сети[15. С. 162].
Проблему осложняет и отмеченная выше критическая ситуация, когда предприятия полностью прекращают содержать числящиеся на их балансе дома, инженерные сети, котельные, тепловые пункты (реже - детские дошкольные учреждения, спортивные сооружения и другие объекты). «Брошенные» жилые дома и общежития и иные объекты в связи с обращениями граждан, как правило, приоритетно принимаются на баланс Управляющими компаниями ЖКХ города и включаются в состав реестра муниципальной собственности, отодвигая тем самым бюджетное финансирование других объектов на второй план. Муниципальные органы идут на это потому, что считают себя ответственными за все, что происходит в социальной сфере города.
Начиная с 1999г. обострилась проблема, связанная с необходимостью безусловной приемки в муниципальную собственность объектов жилья, социально-культурного и коммунально-бытового назначения от предприятий - банкротов в соответствии с постановлениями арбитражных судов (ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»).
Так в 2000г. в г. Тюмени было необходимо принять от предприятий-банкротов не менее 600 квартир, большая часть которых находится в аварийных и предаварийных жилых домах, подлежащих сносу.
Содержание предприятиями социальных объектов экономически целесообразно только в трех случаях:
· если эти объекты приносят прямой доход (прямая экономическая выгода);
· если льготное пользование этими объектами в условиях дефицита квалифицированных кадров позволяет более тесно соединить интересы работника и предприятия и задействовать тем самым социально-мотивационные механизмы управления (опосредованная экономическая выгода);
· если содержание социальных объектов позволяет реализовать выгоды юридически установленных форм благотворительности (косвенная экономическая выгода).
В настоящее время в большинстве предприятий ни одна из этих выгод не может быть реализована. Содержание всех видов социальных объектов убыточно: население оплачивает всего от 20 до 60% затрат на их содержание, причем само предприятие иногда доплачивает своим работникам по этому поводу.
В ближайшие годы возможен прирост муниципальной собственности за счет строительства (реконструкции) социальных объектов, финансируемых из бюджета. Медленно, но происходит обновление ветхого муниципального жилищного фонда в связи с активным строительством современных жилых многоэтажных домов силами акционерных обществ - застройщиков.
Прирост муниципальной собственности осуществляется также за счет инвестиций застройщиков в развитие инженерной и социальной инфраструктур города, с целью обеспечения вводимых в эксплуатацию объектов электроэнергией, теплом, водой, канализацией, объектами социально-культурного назначения.
1.3 Право хозяйственного ведения и право оперативного управления как формы осуществления права муниципальной собственности
Для эффективного использования, имущество, находящееся в собственности муниципального образования, за муниципальными предприятиями и учреждениями закрепляется на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296 ГК РФ), а за предприятиями и учреждениями других форм собственности - на праве аренды или безвозмездного пользования.
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования [3. П. 3 ст.215].
Такое разделение муниципального имущества важно прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им предприятий и учреждений по их долгам.
Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника муниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежащим муниципальному предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации муниципальные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени выступают органы местного самоуправления) и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляющие от имени муниципального образования права собственника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулируя отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, устанавливает, что органы местного самоуправления:
· определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
· осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);
· утверждают их уставы;
· назначают и увольняют руководителей данных предприятии, учреждений и организаций и строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством;
· заслушивают отчеты руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом [3. Ст. 66, 142]. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого.
