Отже, варто наголосити: ці стосунки багато в чому залежать від готовності державного службовця бути дієвим, тобто відігравати свою роль ефективно, знаючи, що його міністр має безліч обов’язків і може не мати багато знань та вмінь реалізовувати їх, і поступово передавати їх йому.
Ці стосунки змінюються. Є кілька динамічних чинників, які задіяні в цих змінах. Один із них — це перезатвердження ідеології. Якась частина післявоєнного консенсусу про світову змішану економіку держави добробуту розвалилась, отже, тепер, напевно, є більше ідеологічних варіацій. Тож певною мірою змінюються й задачі, з якими повинні мати справу державні службовці[1].
2. Професіоналізм вищих керівних кадрів: його компоненти
Діючи поодинці, два компоненти державної служби — освітній та офіційний — нездатні забезпечити такої ефективності, яка є результатом спільних зусиль.
Основою міцного будинку є фундамент. Основою демократичної держави є громадянська культура її населення. Державна служба не є винятковим породженням, «еманацією» чи проявом держави. Вона також, якщо вже застосовувати цю категорію Гегеля, є частиною громадянського суспільства. Жодна держава не може створити державну службу, якщо суспільство не сприймає, або ще не виробило, певних характеристик і правил поведінки. З іншого боку, жодна державна служба не може функціонувати належно, якщо держава, що її створила, є корумпованою або опікується тільки власними інтересами. Державна служба не може існувати як цілковито ізольований щабель — як каста чи стан. Вона завжди відчуває вплив згори та знизу та, своєю чергою, має впливати на ситуацію згори й знизу. Вона є частиною цілого, повинна уникати пихатості, що може стати руйнівним наслідком близькості до влади. Вона також мусить уникати впливу приватних інтересів внаслідок розвиненості приватного сектору в громадянському суспільстві.
Цінності ідеального державного службовця, адміністратора, який уособлює вимоги держави, найточніше описав Макс Вебер, великий німецький теоретик, який означив сучасне поняття бюрократії. У праці під назвою „Економіка та суспільство”, написаній ще до 1914 року, він зобразив посадовців як працівників системи, що має такі характеристики:
¾ структура ролей і законів, які передбачають розподіл відповідальності та юрисдикції;
¾ регульована влада, що закріплює конкретні повноваження за конкретними ролями;
¾ належно підготовлений і кваліфікований персонал;
¾ ієрархія відносин між підлеглими та керівниками, у якій кожен знає своє місце;
¾ значний обсяг письмової документації та звітності.
Підсумовуючи загальні риси системи, він пише, що зведення сучасної системи управління до правил є глибоко укоріненим у самій її природі.
У цьому сенсі система потребує особистостей, яких можна запрограмувати на виконання правил, функціонування в умовах правових обмежень, інакше кажучи, «підходящих». Бюрократа відбирають для цієї роботи за його внутрішню готовність грати за певними правилами. А потім навчають грати лише в цю гру. Важко сказати, наскільки така роль відрізняється від ролі живої машини на зразок робітника з книги Фріца Ланга «Метрополіс», який переміщує стрілки величезного годинника, точно повторюючи рухи машини.
Під впливом системи, в якій вони повинні працювати, у людей формуються певні ментальні структури, а саме[2]:
а) почуття покликання — того, що вони не просто мають «роботу», а професію, яка визначає все їхнє буття;
б) почуття обов’язку та того, що Еварт Вудрідж називав «психологічним контрактом»;
в) почуття безособовості, позаяк їхні рішення та дії базуються на об’єктивних критеріях; люди, на яких вони працюють, визначаються тільки за їхніми ролями (приміром, «міністр»), а не за їхньою людською сутністю або характером стосунків (особистих чи політичних). У системах континентального права головним засобом вираження цієї безособовості є закон —правова держава;
г) призначення, а не обрання на посаду. Говорять, що вибори є запобіжником проти надмірної зосередженості на собі в той час, як призначення — це результат відбору, що міг би бути зроблений і на користь іншого; призначення — це не право, а привілей;
ґ) почуття того, що посаду дано на все життя. Бюрократ продає свою працю не за робочими годинами чи тижнями, а на все життя, й очікує, що його не звільнять необмірковано чи без причини;
д) отримання помірної заробітної плати, що підвищується повільно в міру кар’єрного зростання, але доповнюється очікуванням гарантованої пристойної пенсії;
е) певне утримання від участі в політичній діяльності, що коливається від цілковитого нейтралітету до неактивного членства в політичних організаціях; залучення до політики лише в чітко визначеній бюрократичній ролі.
Вищевикладене дозволяє зрозуміти певні ситуаційні передумови та загальні операційні правила професіоналізму державного службовця. Але якими ж є його компоненти? На мою думку, трьома ключовими вимірами професіоналізму є:
¾ відданість державній політиці. Відданість системі й результатам її функціонування; визнання повноважень, закріплених за певними посадами в межах системи, та, на певному етапі, лояльність до людей, що обіймають ці посади, за умови, що вони не вимагають порушувати якихось засадничих правил системи;
¾ відстороненість від державної політики. Віддаленість від політики та людей, що дозволяє розробляти й надавати розумні поради на основі фактичного, а не бажаного стану справ;
¾ чутливість до державної політики. Здатність віднайти компроміс між двома першими вимірами, як у людських стосунках, так і у виконавчій ефективності.
Четвертий вимір — етика. Є ще один аспект етики й поведінки, який є вкрай важливим. Це необхідність віднайти рівновагу між самоповагою та скромністю вищих керівників, або еліти, державної служби[3].
З вищенаведеного можна зробити декілька висновків:
1. По–перше, низький рівень заробітної плати державних службовців не є економічно виправданим. На цьому не можна заощаджувати. Якщо державні службовці мають низьку платню та низький статус, вони й надалі використовуватимуть службове становище для самозбагачення, і державній службі навряд чи вдасться позбавитися звинувачень у корумпованості, навіть незаслужених. Отже, масштабна адміністративна реформа повинна змінити ситуацію в цій галузі, наприклад, надавши відповідні повноваження Комітетові Верховної Ради України з державного будівництва, посиливши роль внутрішнього аудиту чи розробивши Кодекс етичних цінностей тощо.
2. По–друге, необхідно поліпшити імідж державної служби. На мою думку, процес, відомий під назвою «люстрація», має бути доведений до логічного завершення, аби переконати громадянське суспільство, що влада ставиться до нього серйозно. З огляду на це новий Державний Секретаріат повинен має від ролі, яку його прототип виконував у минулому. Але, й це мені здається найскладнішим випробуванням, якщо нова влада надто очевидно створюватиме для нього найсприятливіші умови, вони обоє ризикують повторити помилки та відтворити образ минулого. Головним питанням наразі має стати, як розірвати хибне коло політичних призначень і замінити його системою призначень на основі професійних якостей, що є ознакою зрілої державної служби. Корисним може стати досвід Словенії, яка зіткнулася з подібними проблемами зміни режиму й продемонструвала чудові приклади функціонування сучасної спроможної державної служби.
3. Необхідно посилити роль цієї школи — Національної академії державного управління. Я не вважаю, що Академія повинна зосередитися на суто рутинній підготовці службовців середньої ланки, які, до того ж, не завжди прагнуть професійно зростати. З цим завданням, імовірно, впоралися б і відомчі установи професійної підготовки чи підвищення кваліфікації, що стоять ближче до клієнта, але, можливо, мають дещо нижчий академічний і науковий рівень та менший міжнародний досвід, ніж Академія. Натомість цей заклад має зосередитися на формуванні нової еліти — тих, кого прийматимуть на роботу тільки на основі професійних якостей, — та пропонувати їм програми підготовки, безпосередньо пов’язані з кваліфікаційними вимогами й акредитовані на зовнішньому, європейському, рівні. Метою має бути створити політично нейтральну, професійну, обдаровану й освічену групу людей, що мають зобов’язання перед державною службою та готові виступати проти її політизації.
4. Державна служба в Україні має позбавлятися звичок минулого. Можливо, в суспільстві з ринковою економікою державна служба є глибоко консервативною силою, що іноді спостерігається в західноєвропейських країнах (в одній державі говорили навіть про «функціонерів–бунтівників»).
Сьогодні Україна має чудовий шанс докорінно змінити культуру управління.
На мою думку, керівники державної служби мають пишатися своєю професією. Вони мають бути носіями цінностей державної служби й водночас її лідерами. Вони мають знати, коли слід порушити правила, але бути готовими нести відповідальність, якщо їхня позиція виявиться хибною. Вони не повинні думати, що успішно складені іспити, чи блискуче проведена співбесіда на заміщення посади, чи навіть лицарське звання дають їм божественне право встановлювати правила. Натомість вони мусять пам’ятати, що все це лише додає їм відповідальності. Вони повинні вміти грати свою роль у великій драмі під назвою державне управління суспільством — суспільством, яке вже сьогодні є всесвітом.
3. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях
Розмежування політичних та адміністративних посад. Розмежування політичних та адміністративних посад є загальноприйнятим принципом професійного державного управління в демократичних країнах, а також є запорукою створення адміністративної системи, здатної ефективно діяти в умовах політичних змін. Роль державної служби полягає насамперед у тому, щоб забезпечувати стабільність і водночас гнучкість державного управління, його чутливість до вимог суспільства.
Надмірна залежність державної служби від політичної ситуації становить ризик для стабільності держави, послаблює інституційну спроможність державного управління та знижує якість послуг. Водночас інституційне закріплення розмежування політичних та адміністративних посад потребує розуміння насамперед самими державними службовцями власної нової ролі експертів з державної політики. При цьому політики забезпечують визначення пріоритетів і напрямів державної політики, прийняття політичних рішень з максимальним урахуванням суспільних потреб. Розмежування політичних та адміністративних посад тісно пов’язане з усе більшим зміщенням функцій уряду від управління майном до вироблення державної політики та стратегічного планування в окремих секторах державного управління.
Об’єктивність, неупередженість і якість рекомендацій державних службовців можна гарантувати лише за умови незалежності державного службовця від надмірного політичного впливу. В умовах розмежування політичних та адміністративних посад постає нове розуміння професійності державних службовців, що виступають від імені держави, формується нова якість стосунків між політиками й бюрократами.
