Звичайно, зв’язок між державною службою та політичною верхівкою завжди залишається, позаяк державні службовці адмініструють процеси, що слугують політичним цілям. Взаємодія між державними управлінцями та політиками, котрі є обраними посадовцями, є дуже важливою з огляду на функціонування державної служби, її професійні стандарти, неупередженість та соціальну довіру. Державні службовці та політики нерідко утворюють спільноту, котра працює задля спільних інтересів.
Політизація державної служби, хоч вона дещо відрізняється від політизації державного управління за тоталітарних режимів, також може призводити до низки негативних наслідків. По–перше, вона перешкоджає створенню високопрофесійної управлінської спроможності. За умов частих змін уряду паралельна зміна державних службовців просто не дає змоги останнім перебувати на посадах тривалий час, аби набути необхідного досвіду.
Теоретично дуже легко визначити точки розмежування між двома сферами, але в реальному житті стосунки між представниками політичної влади та управлінцями є набагато складнішими.
У теорії існує категоризація різних систем державної служби на п’ять основних моделей[9].
Перша модель передбачає, що є чітке розмежування між політиками та управлінцями, де державні службовці готові беззаперечно виконувати розпорядження політичних осіб. Друга модель («сільського життя») передбачає, що й державні службовці, і політики є частиною об’єднаної державної еліти, а отже, не мають вступати у владні конфлікти в межах чинної структури державної влади. Третя модель («функціонального сільського життя») передбачає певний ступінь інтегрованості державної служби та політичних посадовців. Політик і державний службовець, які працюють в одному міністерстві, мають більше спільного, ніж той самий міністр та його колеги в політичному кабінеті, які мають різні державні портфелі. Четверта модель («модель суперництва») передбачає істотний розрив між двома групами (політиками та бюрократами), не розв’язуючи чітко питання їхньої боротьби за владу. П’ята модель передбачає чітке розмежування між виробниками політики та управлінцями, в якій, проте, державні службовці домінують. Усі ці моделі є теоретичними, а практика показує, що існують різні схеми взаємодії між політиками та державною службою.
Пріоритетами на сучасному етапі реформування державної служби можуть бути такі:
¾ захист державної служби від прямого політичного втручання, але водночас забезпечення демократичного контролю за її діяльністю;
¾ формування в державній службі культури професіоналізму та розуміння обов’язків;
¾ досягнення управлінської наступності.
Попри історичні та культурні особливості кожної країни, державна служба завжди має ту саму місію й ті самі завдання: забезпечувати професійне, надійне, неупереджене й політично нейтральне виконання завдань держави. Яка б партія не була в уряді, державні посадовці мають реалізовувати урядову політику з однаковим професіоналізмом і сумлінням. За належного державного управління посадовці можуть давати поради, які не завжди подобатимуться їхнім політичним керівникам, а інколи й відмовлятися виконувати накази чи розпорядження, що переступають норми закону. Якщо виникають такі ситуації, то в цьому разі призначені посадовці повинні мати певний ступінь захисту від неправомірних рішень обраних політиків. Відповідно, політика кадрових призначень і рішення щодо відбору та просування державних службовців мають бути незалежними від політичних міркувань.
Усі ці питання, на мою думку, віддзеркалюють дві головні потреби сучасного врядування: з одного боку, воно потребує політичного керівництва з сильним демократичним мандатом для дотримання демократичних принципів на вищих щаблях політичної влади; але також воно потребує — на тих самих принципах — професійної адміністративної підтримки, порад і менеджменту для досягнення цілей, поставлених демократичним урядом.
Найважливіше питання в процесі сучасного врядування, в процесі, котрий потребує розмежування політичної й адміністративної сфер, — це усвідомлення й розуміння різних ролей та співпраця задля суспільного блага.
Загальні висновки
В роботі ми розглянули питання, чому в традиційних європейських системах державного управління вважають, що мати політично нейтральну державну службу — це добре, і тут ми виокремили п’ять основних причин.
По–перше, політично нейтральна державна служба є одним із найнадійніших захисних бар’єрів проти корупції, не лише корупції в сенсі фінансових зловживань, а в розумінні використання влади для своїх власних цілей.
По–друге, це забезпечує спадкоємність і безперервність, особливо за зміни влади, аби новий уряд міг відразу набрати обертів і працювати з досвідченою групою управлінців, здійснюючи напрями своєї політики.
По–третє, це забезпечує наступність знань і досвіду — аби кожному новому урядові не доводилося добирати власні ресурси, завжди є корпус людей, котрі можуть реалізовувати бажання політиків.
По–четверте, це накопичені знання про те, як працює урядова машина, отже, новий уряд не повинен сам намагатися впроваджувати вироблені напрями політики — є управлінська машина, яка може робити те, чого він прагне досягти.
І нарешті, можливо, дещо спірною перевагою нейтральної державної служби є те, що вона може чинити певний аналітичний опір надмірному політичному ентузіазмові міністрів.
Політики дуже часто надто захоплюються своїми варіантами політики, навіть коли здоровий глузд підказує, що ці варіанти потребують певних коректив, а от конструктивна й лояльна державна служба може надати корисні аналітично–критичні поради.
На основі досвіду інших європейських систем державного управління можна визначити кілька ключових аспектів у становленні саме такого типу державної служби.
По–перше, це міцна законодавча база, яку в українському контексті має забезпечити новий проект закону про державну службу, що його наразі розглядають.
По–друге, це необхідність мати певний незалежний орган — комісію чи раду державної служби, котрий був би відокремленим від уряду й міг гарантувати нейтральність державної служби, він наглядав би за процедурою призначень, діяв би як апеляційний орган для окремих державних службовців проти політичного втручання. Наприклад, якби новий уряд захотів звільнити службовця через те, що той не симпатизує політичним поглядам нової влади, тоді рада, чи комісія, державної служби могла б забезпечити йому певний захист у такій ситуації.
І нарешті, надзвичайно важливим і необхідним аспектом є ґрунтовна підготовка та постійний професійний розвиток службовців, що сприяло б зміні управлінської культури, а це конче необхідно країнам перехідного періоду — без цього ні нові закони, ані нові інституції не матимуть належного впливу.
Процес побудови політичного консенсусу навколо необхідності мати політично нейтральну державну службу лежить у серцевині проблем, які стоять перед країнами перехідного періоду. Не просто прийняти закон, не достатньо навіть створити незалежну комісію державної служби, допоки не буде очевидного політичного консенсусу не лише з боку чинного уряду, але й з боку партій, які можуть сформувати демократичний уряд у майбутньому, що саме така державна служба їм потрібна. А це потребує своєрідного «контракту самопожертви» від міністрів, що вони не намагатимуться використовувати політичний вплив щодо призначень, звільнень чи кар’єрного просування державних службовців. Це також потребує «контракту самопожертви» від державних службовців, що вони самі не братимуть участі в політичній діяльності, що вони добровільно поступляться своїми громадянськими правами на політичну діяльність, оскільки хочуть присвятити себе саме професійній кар’єрі службовців.
Трьома справді необхідними і ключовими принципами є такі:
¾ перше, консенсус серед усіх політиків, усіх партій, широкого кола громадськості стосовно того, що політично нейтральна державна служба — це бажана мета й необхідний складник сучасної демократичної системи управління;
¾ друге, чіткі законодавчі рамки;
¾ третє, інституції, особливо комісія (або інший незалежний орган) державної служби, що гарантує її політичну незалежність.
Україна зараз відчуває потребу у формуванні та побудові ефективної системи спеціальних органів державної служби, які вели б облік кадрів та відстежували ступінь їхнього професійного зростання, розв’язували питання організації проходження служби в органах державної влади, займались би проблемами атестації кадрів, формували б «державне замовлення» на підготовку державних службовців визначеної кваліфікацій тощо.
Не менш (а може, й більш) важливою є проблема чіткого законодавчого опису процесу державної служби. Якщо ми хочемо, щоб політик і чиновник вірно служили Батьківщині, а не «хазяїнові», необхідно законодавчо визначити три елементи: процеси розподілу посад (призначення, партійне висування чи договір щодо найму); механізм «службового зростання» (кар’єри), зокрема й проблему гідної оплати праці («бідний чиновник — гарантія розорення країни»); способи припинення державної служби.
Потрібно переглянути систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців відповідно до нового етапу розвитку українського суспільства. Все наведене вище ставить перед нами надзвичайно складні, але й цікаві водночас завдання.
Всі розвинені країни колись мали свій «старт» у пошуках відповідей на ці питання. У кожної держави був свій переломний момент в її історії. Нині, вважаю, такий момент переживає Україна. І я певен, що ми зможемо гідно відповісти на історичний виклик та скористатись історичним шансом, якого нам дарувала доля.
Використана література
1. Конституція України / Відомості Верховної Ради України, 1996, № 30, Ст. 141.
2. „Про підвищення ефективності системи державної служби”. Указ Президента України від 11 лютого 2000 року № 208/2000 // Офіційний вісник України, 2000 р., № 12.
3. Авер’янов В. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного запровадження // Вісник державної службі України. — 2002. — № 1. — С. 71—78.
4. Авер’янов В.Адміністративна реформа. Наукове-правове забезпечення // Віче. — 2002. № 3. — С. 19—23.
5. Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. — 1999. — № 3. — С. 294—306.
6. Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико–адміністративні стосунки // Матеріали XVIII Міжнародного конгресу з підготовки вищих державних службовців. — К.: «К.І.С.», 2005. — 150 с.
7. Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998. — 432 с.
8. Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. — К., Вид-во УАДУ, 1998. — 160с.
9. Романов В. Студії з аналізу державної політики в Україні: перши результати та проблеми // Актуальні проблеми державного управління, 2003, № 3, С. 3—12.
10. Селиванов В. Людський вимір політики трансформації державного управління в Україні // Право України, № 10, 2004, С. 4— 10.
11. Скрипник В. Державна влада в Україні: проблемні взаємодії політики і управління // Право України, № 3, 2003, С. 14—21.
12. Тертичка В. Основи аналізу державної політики. — К.: НАДУ, 2003. — 174 с.
[1] Авер’янов В. Адміністративна реформа. Наукове-правове забезпечення // Віче. — 2002. № 3. — С. 19—23.
[2] Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. — 1999. — № 3. — С. 294—306.
[3] Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998.
[4] Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико–адміністративні стосунки // Матеріали XVIII Міжнародного конгресу з підготовки вищих державних службовців. — К.: «К.І.С.», 2005.
[5] Авер’янов В. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного запровадження // Вісник державної службі України. — 2002. — № 1. — С. 71.
[6] Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998.
[7] Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико–адміністративні стосунки — К.: «К.І.С.», 2005. С. 39.
[8] Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. — 1999. — № 3. — С. 306.
[9] Peters B. G. (1987), Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy–Making, in J.–E. Lane, ed. (1987), Bureaucracy and Public Choice, London: SAGE Publications, pp. 256–282
