Трагичное положение беженцев, а также осложнение взаимоотношений между государствами, вызванное их массовыми потоками, привели к осознанию международным сообществом необходимости создания универсального международно-правового механизма по защите прав беженцев, а также разработки международных и национально-правовых процедур по предоставлению убежища и статуса беженца.
Международно-правовой механизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защиты прав человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций и деклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами международных обязательств по правам человека.
Вместе с тем международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-первых, в признании и объеме статуса убежища определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными положениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми государства должны руководствоваться (заключения, руководства Исполнительного комитета УВКБ ООН).
Во-вторых, беженцы лишены защиты со стороны, своего государства, что усиливает важность международной защиты их прав и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении социальных и экономических проблем, в отличие от полномочий международных контрольных органов, ограничивающихся надзором за соблюдением государствами международных обязательств.
Первые соглашения были разработаны в рамках Лиги Наций в период с 1922 по 1939 гг. Среди них наиболее важным является Конвенция 1933 г. о международном статусе беженцев, ставшая моделью для будущих международных соглашений в этой области. В ней впервые были закреплены ряд социально-экономических прав беженцев и устанавливалось обязательство государств не выдворять беженцев, постоянно проживающих на их территориях, и отказывать им во въезде на свои территории. Однако конвенции, принятые в рамках
Лиги Наций, не получили должного применения вследствие их фактического непризнания государствами.
Решающую роль в формировании современной системы защиты прав беженцев сыграла ООН, на которую Уставом ООН была возложена функция по осуществлению международного сотрудничества государств в «поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религий». В 1946 г. на основании резолюции ГА ООН был разработан и принят Устав Международной организации по делам беженцев, ставшей специализированным учреждением ООН. Основной задачей МОБ провозглашалось «быстрое и положительное разрешение проблемы подлинных беженцев и перемещенных лиц». Сначала основной функцией МОБ была репатриация, но затем проблемы послевоенной Европы акцентировали ее деятельность на вопросы переселения. Под ее эгидой были расселены десятки тысяч беженцев и перемещенных лиц. Однако деятельность МОБ носила временный характер, поэтому уже в конце 40-х гг. в ООН стал обсуждаться вопрос о необходимости создания новой международной организации.
Резолюцией ГА ООН 319 (IV) от 3 декабря 1949 г. было создано Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. Согласно Уставу, одобренному резолюцией ГА ООН от 16 декабря 1950 г., УВКБ является вспомогательным органом ГА ООН и находится в подчинении как у ГА ООН, так и ЭКОСОС ООН.
В соответствии с положениями Устава Верховный комиссар ООН по делам беженцев:
а) обязан следовать руководящим директивам ГА ООН или ЭКОСОС ООН (п. 3);
б) действует под руководством ГА ООН;
в) избирается ГА ООН, а новые структурные подразделения УВКБ ООН учреждаются на основе резолюций ЭКОСОС ООН (п. 4, 13);
г) не может обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать с призывами общего характера без предварительного разрешения ГА ООН (п. 10);
д) ежегодно отчитывается о своей деятельности перед ГА ООН, представляя ей свой доклад через ЭКОСОС ООН (п. 11).
В качестве обязанностей Верховного комиссара устанавливаются предоставление международной защиты беженцам, подпадающим под определение понятия «беженец», закрепленное в Уставе; изыскание окончательного разрешения проблем беженцев путем оказания содействия правительствам и с их согласия частным организациям; содействие добровольной репатриации беженцев и их ассимиляции в странах убежища (п. 1).
Обязанности Верховного комиссара по международной защите беженцев реализуются в рамках функций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которые условно можно объединить в пять групп:
- участие в правотворческом процессе по защите беженцев: содействие заключению и ратификации международных конвенций, заключение специальных соглашений с государствами, направленных на облегчение положения беженцев и сокращение их числа (пп. a, b п. 8);
- оказание помощи беженцам: содействие допуску беженцев на территории различных государств, получение ими разрешения для перевоза имущества, особенно необходимого для их расселения, содействие правительственным и частным лицам и организациям в добровольной репатриации беженцев, ассимиляции их в странах убежища, а также непосредственная деятельность по репатриации и расселению по определению Генеральной Ассамблеи (пп. с-е п. 8, п. 9);
- надзорная функция: получение от правительства информации относительно беженцев на территории государства и законодательства в этой области (пп. f п. 8);
- финансовые функции: получение добровольных общественных и частных средств для оказания помощи беженцам и распределение их между частными и, если это необходимо, государственными учреждениями, которые, по мнению Верховного комиссара, «являются наиболее квалифицированными для оказания такой помощи» (п. 10);
- установление и развитие сотрудничества с заинтересованными государствами и межправительственными организациями, а также с частными организациями по вопросам беженцев, и координация усилий тех из них, которые занимаются попечительством в отношении беженцев (пп. g-i п. 8).
Причем в Уставе подчеркивается, что деятельность Верховного комиссара аполитична и носит «гуманитарный и социальный характер» (п. 2).
Первоначально предполагалось, что деятельность УВКБ ООН будет носить краткосрочный характер и завершится после того, как УВКБ ООН выполнит свою основную задачу - поможет переселению и обустройству 1,2 млн. европейцев, вынужденных покинуть свои страны или депортированных фашистской Германией в ходе Второй мировой войны.
Однако прогнозы на быстрое решение проблемы беженцев не оправдались. Многочисленные кризисные ситуации, возникшие в 50-80-х гг. XX в. в результате локальных межгосударственных и внутренних вооруженных конфликтов, особенно в Азии и Африке, сопровождавшихся грубым нарушением прав человека, национально-освободительные движения, экологические катастрофы вызывали массовые потоки вынужденных мигрантов, включая беженцев.
ГА ООН периодически продлевала срок полномочий УВКБ ООН на пятилетний срок, а в 2003 г. приняла резолюцию о том, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор, пока проблема беженцев не будет решена окончательно.
Эволюция функций УВКБ ООН на современном этапе осуществляется в направлении как расширения категорий вынужденных мигрантов, которым Управление предоставляет международную защиту и помощь, так и в появлении новых функций и углублении уставных.
В настоящее время в сфере деятельности УВКБ ООН помимо беженцев находятся несколько категорий вынужденных переселенцев, а именно:
1) лица, перемещенные внутри страны (внутренне перемещенные лица) - лица, вынужденные покинуть места своего проживания, спасаясь от насилия, вызванного внутренними вооруженными конфликтами, кризисом политической системы, и переезжающие в другие районы государства своего гражданства или обычного места проживания, не затронутые военными действиями, отличающиеся более стабильной ситуацией;
2) лица без гражданства;
3) возвращающиеся лица, которые добровольно возвращаются в страну происхождения, и сохраняющие право на международную защиту в течение ограниченного времени после репатриации; переселенные лица - переселенные из страны первого убежища в третьи безопасные страны; другие лица, чье положение сравнимо с беженцами, с положением беженцев, но они не подпадают под критерии беженца, закрепленные в Уставе УВКБ ООН (например, жертвы вооруженных конфликтов, беспорядков в стране проживания, лица, которым угрожают пытки или смертная казнь в стране проживания, жертвы экологических катастроф).
Таким образом, в современных условиях мандат УВКБ ООН распространяется на широкий круг лиц, определяющих состав вынужденной миграции.
Следует отметить, что помимо УВКБ, занимающего центральное место в системе защиты прав беженцев, помощь беженцам оказывают и другие международные органы и организации, входящие в систему ООН. В частности, к ним относятся БАПОР, действующее с 1950 г. на территории Ливана, Сирии, Египта, сектора Газы. Причем палестинские беженцы исключены из компетенции УВКБ и Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
Существенную помощь беженцам оказывают и такие органы и организации, как ЮНИСЕФ — социальное обеспечение детей-беженцев; ВОЗ - медицинская помощь при чрезвычайных обстоятельствах; ЮНЕСКО - образовательные программы; МОТ - профессиональное обучение; ВПП - обеспечение беженцев продовольствием.
Следует отметить и роль такой международной универсальной организации, работающей в тесном сотрудничестве с УВКБ, как MOM, занимающейся координацией сотрудничества государств по вопросам миграционной политики, управлением и регулированием миграционных процессов в современном мире.
Однако механизм международной защиты прав беженцев был бы неэффективным без разработки универсальной конвенции, детально регламентирующей статус беженца. Такая Конвенция была принята 2 июня 1951 г. на международной конференции в Женеве.
В Конвенции о статусе беженцев с использованием предшествующей правовой базы давалась трактовка понятия беженца, определялись права и обязанности государств в отношении беженца.
В определении понятия «беженец», по Конвенции, подчеркивалась преемственность с предшествующими соглашениями и Уставами МОБ и УВКБ. Идентичность выражалась во временных ограничениях, традиционных критериях. В соответствии с пп. 2 п. А ст. 1 под беженцами понимались те лица, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. в Европе, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений.
В Конвенции регламентируются и негативные критерии, идентичные закрепленным в Уставе УВКБ ООН. Статус беженца не предоставлялся лицам, которые добровольно воспользовались защитой своей страны либо добровольно вернулись в нее, или, лишившись своего гражданства, вновь добровольно его приобрели; или приобрели новое гражданство и пользуются защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или не могут более отказываться от пользования защитой своей страны, ибо опасения преследования, на основании которых они были признаны беженцами, перестали иметь место, за исключением случаев, когда лицо рассматривалось беженцем в силу Соглашений 1926 и 1928 гг., Конвенций 1933 и 1938 гг. либо Устава МОБ и в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности. Исключались из категории беженцев лица, совершившие международные преступления: преступления против мира, военные преступления или преступления против человечности; тяжкие преступления неполитического характера до того, как они прибыли в страну, дающую убежище; либо виновные в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН (п. C-F ст. 1).
