Анна Иоанновна первоначально подписала «Кондиции» (4 февраля 1730 года), но тут же публично разорвала их, как только Верховный тайный совет не нашел общего языка с представителями дворянства. Манифест от 28 февраля 1730 года о вступлении на престол возвестил о «восприятии самодержавия» и не содержал никаких упоминаний о реформах государственного управления[64].
Следующий этап в развитии идей ограничения власти монарха связан с правлением Екатерины II. Одним из наиболее ярких событий этого периода были созыв и работа Комиссии по составлению нового Уложения. В своей деятельности Комиссия должна была руководствоваться специальным «Наказом», написанным самой Екатериной II, в котором она обосновывала необходимость в России самодержавия, но с обязательным воплощением принципа разделения властей и охраной «естественной вольности» людей[65]. Однако, поняв, что конституции, парламенты и другие демократические институты совершенно не волнуют российское дворянство, а оно озабочено в основном, только сохранением крепостного права и своих привилегий, Екатерина II, воспользовавшись начавшейся в 1768 году войной с Турцией, распустила Комиссию[66].
Екатерина II ввела новое административно-территориальное деление. Так вместо двадцати территориально-обширных губерний, на которые к этому времени была разделена Россия, территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Губернии в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тысяч человек[67]. Губернское деление основывалось на централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права.
Как на реформу местного самоуправления, так и на развитие конституционных отношений между властью и населением, оказало влияние полное оформление сословий, завершенное двумя «Жалованными сословными грамотами» от 21 апреля 1785 года, адресованными дворянству и городам.
В «Жалованной грамоте дворянству» было окончательно оформлено сословно-корпоративное устройство данного сословия. Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. Именно после издания «Жалованной грамоты» в 1785 году «появилось, таким образом, во всей России сословие, за которым признавалась гражданская свобода, и члены которого располагали гражданскими правами»[68].
Таким образом, в результате реформ местного управления резко обозначился его сословно-представительный характер. Сословия просуществовали вплоть до 1917 года, дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны[69].
Понимание необходимости государственного переустройства и организации представительных учреждений воплощалось при Александре I в конституционных проектах М.М. Сперанского о создании законодательного собрания в виде Государственного Совета и Государственной Думы из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум. «Законодательное сословие, - писал Сперанский, - должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное. Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежало правительству. Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответственности власти законодательной»[70].
В соответствии с предложениями был учрежден и созван в 1810 году Государственный Совет, главной задачей которого стало рассмотрение законодательных актов, но проект преобразований в полном объеме не был осуществлен.
В 1815 году графом Н.Н. Новосильцевым был подготовлен проект конституции, получивший название «Государственная уставная грамота Российской империи». В основу проекта были взяты некоторые положения Польской конституции, введенной в 1815 году. Грамота предусматривала ограничение императорской власти, установление принципа законности в государстве, провозглашение прав и свобод граждан. Однако данный проект, который готовился в строжайшей тайне, так и не был претворен в жизнь. Идеи о необходимости реформирования государственной системы нашли немало сторонников в русском обществе. Представители русского дворянства в тайных обществах подготовили собственные проекты переустройства государственной системы. Эти проекты стали идеологической основой для движения декабристов[71].
Члены тайных обществ предложили ряд конституционных проектов, из которых наиболее важными являются два. Южное общество предлагало в качестве конституции «Русскую правду» П.И. Пестеля, проект установления унитарной республики. Северное общество предлагало менее радикальный проект - «Конституцию» Н.М. Муравьева, проект преобразования России в конституционную монархию с федеративным устройством.
Оба декабристских конституционных проекта ставили перед собой задачу государственных преобразований социального и политического устройства в России. Но каждый автор предлагал свои способы и средства и свои сроки в осуществлении намеченных целей, в чем, по мнению современных исследователей, и состоит их основное различие[72].
П.И. Пестель объясняет цель Русской Правды необходимостью «установления равновесия взаимных обязанностей и взаимных прав» между народом и правительством, - «Установление сего Равновесия на твердых основах есть Главная цель сей Русской Правды и коренная обязанность каждого законодателя»[73].
Н.М. Муравьев считал, что Учредительное собрание должно принять конституцию, и он представил конституционный проект умеренной либерализации общества, ликвидации крепостного права и ограничения монархии[74].
Русская политико-правовая мысль начала XIX века признавала лучшей гарантией против произвола, а также наиболее разумной формой государственного правления - монархию, понимая ее как правление одного лица, ограниченное законом.
Проведенная в 1861 году крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Российской Империи. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села[75]. Анализируя теоретические предпосылки этой реформы, автор выделяет несколько конституционно-правовых и муниципальных теорий.
Стержнем «общественной» теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, поэтому местные учреждения должны самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел[76]. Противоположная «государственная» теория определяла органы самоуправления как разновидность государственных учреждений, которые передают местному населению осуществление некоторых задач в строго определенных законом пределах[77].
«Общественная» теория оказала огромное влияние на подготовку и проведение реформы 1864 года, ограничившей компетенцию земств так называемыми хозяйственными нуждами». «Положением» 1890 года данная специфика компетенции земств была устранена и провозглашенная самостоятельность земских учреждений носила исключительно декларативный характер[78].
Земства связывались с идеей представительного правления, следовательно в них были заложены традиции российского конституционализма. В России первое представительное учреждение в современном понимании этого термина было создано лишь в 1906 году, получив название Государственной Думы.
Возможность преобразования абсолютной монархии в конституционную появилась в 1904-1906 годах под влиянием освободительного движения и Первой русской революции. В этот период появились предпосылки политико-правовой модернизации России. Создание министерств, Комитета министров и Совета министров, главного законосовещательного органа – Государственного совета, издание Свода Законов в результате проведенной кодификации и позитивная формулировка в нем принципа законности, - как считает И.А. Кравец, - «заложили в сфере государства и права институциональную основу будущего конституционализма»[79].
До сегодняшнего дня нет однозначного мнения в вопросе правовой природы Манифеста 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» и конституционных актов, последовавших за ним. Ряд авторов видели в манифесте октроированный правовой акт, устанавливающий конституцию[80]. Однако идея конституции в России была реально воплощена в образе Основных государственных законов. Не именуясь конституцией, они фактически таковыми являлись: они закрепляли государственное устройство Российской Империи, ее государственный язык, существо верховной власти, права и обязанности российских подданных, порядок законодательства, принципы организации и деятельности центральных государственных органов - Государственного Совета и Государственной Думы, Совета министров и министерств.
Государственная дума и реорганизованный Государственный совет в определенной степени являлись парламентскими учреждениями. Государственный совет и Государственная дума обладали правом законодательной инициативы, ограничивали Императора в законодательной области, обладали достаточно широкими полномочиями в бюджетной сфере.
Своеобразие Основных законов заключалось в их юридической силе, по которой они отличались от всех других законов. Отличие состояло в том, что они могли быть пересмотрены «единственно» по почину государя в «Государственном Совете и Государственной Думе» (ст. 8)[81].
В отечественной государственно-правовой литературе существуют также различные мнения на правовую природу данного акта: от полного отрицания его как конституционного[82] до признания его как монархической октроированной конституции [83].
После свержения самодержавия в 1917 году в России была ликвидирована традиционная основа государственности и потребовалась большая работа по формированию конституционного поля.
Временное правительство активно готовило конституционные проекты, стремясь сохранить дореволюционную правовую традицию и юридическую практику[84]. Постановлением от 26 июля 1917 года на Юридическое совещание были возложены «подготовительные и организационные работы, связанные с открытием Учредительного Собрания». В октябре 1917 года Совещанием был создан «Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном Собрании, а также проект формы издания законов при Учредительном Собрании»3.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
