Таким образом, попытки рассматривать материальное содержание правоотношений в качестве обязательного элемента их структуры, влекут за собой ненужную «юридизацию» социальных явлений и процессов, значительно упрощают процесс производства материальных и духовных благ и распространяют действие права на сферу, которая регулируется техническими и иными нормами. В силу названных и других обстоятельств в юридической литературе состав (структура) правоотношения ограничивается его юридическим содержанием. С этих позиций освещаются и все последующие вопросы данной темы.
1.2 Образовательные правоотношения
Итак, правоотношение - один из центральных элементов механизма правового регулирования общественных отношений. Именно правоотношение, его познание дает возможность конкретизировать субъектов, между которыми возникает правовая связь в виде корреспондирующих между ними субъективных прав и юридических обязанностей; именно правоотношение позволяет определить не только состав субъектов, но и их взаимное поведение по отношению к друг другу; наконец, возникнув, правоотношение всегда обеспечивается возможностью государственного принуждения. [45, с.235]
Все правоотношения, возникающие на основе норм права между субъектами системы образования, характеризуются такими же чертами. В то же время для них свойственна и своя специфика.
В сфере образования складываются два основных типа общественных отношений: образовательные отношения в собственном смысле слова (преципионные или первичные) и отношения, непосредственно не связанные с осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные, т.е. вторичные, отношения.
Соответственно, все правоотношения в сфере образования могут быть дифференцированы на две группы: образовательные (преципионные) правоотношения и правоотношения, складывающиеся в связи и по поводу организации и осуществления образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные правоотношения. [45, с.236].
Образовательные правоотношения в собственном смысле слова (преципионные правоотношения) - особый вид общественных отношений, возникающих на основе норм образовательного права между обучающимися (или их законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с организацией, управлением и осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) определенного уровня и направленности.
Комиторные правоотношения - все иные правоотношения в сфере образования, складывающиеся на основе норм административного, гражданского, трудового, финансового и иных отраслей права, опосредованно обеспечивающих процесс и результат образовательной деятельности, в целом функционирования всей системы образования в соответствии с ее главной целью и общественно-государственной образовательной политикой
Как и всякое другое правоотношение, по своему составу оно складывается из объекта, субъектов и содержания, о составе, в частности о субъектах образовательного права будет сказано ниже.
Теперь, обратимся к современным теоретико-методологическим подходам к изучению образовательных правоотношений в России.
Так, в начале 90-х годов в условиях системных государственно-политических и социально-экономических изменений в России произошел пересмотр концепции развития отечественного образования, стали возможными изменение принципов государственной образовательной политики и основ управления системой образования, а также выработка иных оснований, способов и форм правового регулирования образовательных отношений.
Начало формированию нового российского образовательного законодательства положили Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации «Об образовании», [7] закрепившие новые подходы и стимулировавшие изменения, происходившие в системе образования. В дальнейшем обобщение правоприменительной практики привело к принятию в январе 1996 года новой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» и в августе 1996 года Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». [10] По мнению Яна де Гроофа, бельгийского теоретика образовательного права, изменения и дополнения российских законов об образовании были направлены на обеспечение реализации права на образование в Российской Федерации как фундаментального права и свободы.[74].
Уже в своей первой редакции Закон Российской Федерации «Об образовании» (далее — Закон) стал мощным импульсом преобразований в этой сфере. Впервые в отечественном законодательстве об образовании «нашли отражение вопросы, касающиеся общечеловеческих ценностей, свободного развития личности, свободы и плюрализма». Принятие Закона свидетельствовало о реальных шагах на пути к становлению демократического правового и социального государства и гражданского общества. По мнению российских и международных экспертов, установленные Законом правовые основы функционирования системы образования в значительной мере исключали возможность «бюрократических предписаний, подавления свободомыслия в преподавании и исследованиях, административных и технократических подходов к образовательным учреждениям».[74].
В сравнении с ранее действовавшими «Основами законодательства о народном образовании» (в ред. от 27 ноября 1985 г.) [8] «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» // Ведомости ВС СССР, 1985, №48. Ст. 918 существенно изменились цели и принципы государственной политики (ст.2 Закона).
Область образования была признана приоритетной (п. 1 ст.1 Закона), что подкреплялось определенными гарантиями со стороны государства, в том числе в финансово-экономической сфере (ст. 40 Закона). Образование объявлялось свободным от трансляции какой-либо идеологии: в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием не допускалось создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (п.5 ст.1 Закона).
Провозглашался приоритет общечеловеческих ценностей, гуманистический и светский характер образования (п.п. 1 и 4 ст. 2 Закона), демократический характер управления и независимость образовательных учреждений (п. 6 ст.2 Закона).
Свобода и плюрализм в образовании (п.5 ст.2 Закона) обеспечивались нормами, предоставляющими гражданам возможность создания негосударственных образовательных организаций (ст.11-1 Закона), свободу выбора образовательного учреждения (организации) и форм получения образования (п.1 ст.10; п.3 ст.12 Закона). Требование обязательности получения основного общего образования стало пониматься не как обязанность посещения государственной школы но главным образом как обязанность государства гарантировать гражданам получение образования данного уровня.
В целом содержание Закона свидетельствовало о том, что «российское образовательное право и государственная политика в этой области приблизились к общеевропейским стандартам».[75].
Законом были заложены правовые основы децентрализации управления образованием и разграничена компетенция в сфере образования между Федерацией, субъектами Федерации, органами местного самоуправления и образовательным учреждением. Процесс децентрализации управления образованием получил дополнительный импульс в связи с принятием Конституции РФ, согласно которой общие вопросы воспитания и образования были отнесены к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).[6].
Субъектам Российской Федерации были предоставлены обширные полномочия в сфере образования, в том числе правовое регулирование, обеспечение финансовых и материальных условий для функционирования региональной системы образования, контроль качества образования и установление дополнительных социальных гарантий участникам образовательного процесса (ст.29 Закона).
Согласно п.1 ст.30 Закона перечень полномочий Федерации и субъектов Федерации (ст.28 и 29) мог быть изменен только законодательным путем.
Нельзя не признать, что легитимизация процесса децентрализации положительным образом повлияла на развитие системы российского образования в целом. В регионах стали активно разрабатываться управленческие модели и региональные программы развития, в бюджетах выделялись специальные статьи по отдельным сегментам образовательного сектора, дополнительный импульс получили педагогические инновации, обновлялось содержание образования. Огромное значение приобрела региональная законотворческая деятельность, которая становилась объективно необходимой в условиях известного правового вакуума, когда Закон РФ «Об образовании» имел рамочный характер и не исчерпывал проблем нормативного обеспечения образовательного процесса.
Как подчеркивал Ян де Грооф, очень важно, что «посткоммунистическая Российская Федерация стала придерживаться настоящего принципа федерализма, то есть гарантированного разделения полномочий между центром и субъектами». По его мнению, демократизация сферы образования приведет к децентрализации системы управления образованием в целом и поможет преодолеть пережитки прежней советской системы, при которой «все было урегулировано центром, вплоть до мельчайших деталей».[ 75, P.20]
Децентрализация и разгосударствление были характерными чертами эпохи радикальных преобразований 90-х годов.
С изменением методов управленческого воздействия и функций управления, децентрализацией и демократизацией управления, когда административное право стало утрачивать свою доминирующую роль в социально-культурной сфере, образовательному законодательству предстояло обрести новый смысл, роль и место в системе российского права.
По мнению известного правоведа, автора многочисленных публикаций в области административного права и сравнительного правоведения, Ю.А.Тихомирова, в новых условиях сфера проявления административного права может и должна сократиться за счет выделения из его сильно разветвленной структуры новых отраслей законодательства. Исследователь, считая, что структура права должна соответствовать изменениям, происходящим в общественной и государственной жизни, выражал свое несогласие с тем, что в действующем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства (1993 г.) административным правом охватывается около 20 отраслей и институтов, «регулируемых в управленческом аспекте». Данный классификатор, по мнению исследователя, является неточным и требует дальнейшей корректировки. Он полагает, что «административное право может сохранить свою Общую часть со специфическими методами административно-правового регулирования в разных сферах, а Особенная часть способна перерасти в самостоятельные отрасли законодательства».[ 71, с.5]
Одной из таких отраслей, по мнению Ю.А.Тихомирова, становится образовательное законодательство, ибо у данной отрасли «складываются свой предмет и методы правового регулирования».[72, с.644 ]
Последние представляют собой как раз то «единство в юридическом содержании регулирования», наличие которого С.С.Алексеев считал обязательным условием для того, чтобы признать какую-либо совокупность нормативно-правовых актов отраслью законодательства.
В то же время другой известный правовед, специалист в области гражданского права Е.А.Суханов, резко критикует всякие попытки изменить сложившуюся структуру права.[67, с.2 ].
В частности, он полагает, что законодательство об образовании было и остается частью административного права, ибо оно представляет собой «массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой». Сравнивая данный массив с законодательством о государственной службе, Е.А.Суханов не видит смысла в каком-либо обособлении образовательного законодательства, тем более в его кодификации.[67, с.3 ].
Однако, как уже отмечалось, еще в 70-е годы, по мнению С.С.Алексеева и Г.С. Сапаргалиева, начался объективный процесс формирования новой отрасли законодательства по народному образованию. Замечание В.И.Новоселова о том, что «нормы права о народном образовании не являются административно-правовыми в их собственном смысле», [61, с. 35] также косвенно свидетельствует об этом. Данное предположение в значительной степени подтверждается наблюдением В.М.Сырых относительно того, что в 70—80-х годах при подготовке систематических собраний советского законодательства нормативно-правовые акты по вопросам образования не были отнесены к сфере государственного управления и образовали самостоятельный массив. В Собрании действующего законодательства СССР они были выделены в самостоятельный раздел, а в Своде законов СССР составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан.[38, с.5 ].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
