Позаяк захист прав дітей має певні особливості і специфіку, то з’явилася самостійна інституція - „Омбудсман у справах дітей”.
Перший омбудсман (Barneombud) у справах дітей був створений у Норвегії в 1981 році з метою захисту прав та інтересів дітей на всіх суспільних рівнях, а також для запровадження необхідних змін у політиці охорони дитинства.
Після прийняття Конвенції ООН про права дитини ( 1989 р.) подальший розвиток установ із захисту прав дитини розглядається як один з елементів процесу впровадження цього міжнародного документа. Уряди країн, які ратифікували Конвенцію, виконуючи взяті зобов’язання, почали розвивати мережу самостійних, незалежних служб по захисту прав дітей.
За останніми підрахунками (Save the Children Norway) нині утворено понад 60 омбудсманів у справах дітей. Тільки європейська мережа омбудсманів у справах дітей (ENOC) об’єднує 27 країн. Розглядаються заяви ще трьох країн на вступ до неї.
„Омбудсманом у справах дітей” (взаємозамінним є термін „уповноважений”), зазвичай, називають у цих країнах статутний орган, утворений для захисту прав та інтересів дітей.
Цю місію може виконувати як самостійна інституція, так і окремий спеціалізований департамент або інший підрозділ у правозахисній структурі ширшого масштабу дій, зокрема, в інституції Генерального омбудсмана з прав людини. Існують недоліки та переваги в обох варіантах. Та все ж спеціальний омбудсман у справах дітей має можливість надати правам дітей найбільшої пріоритетності, застосовувати найбільш дієві методи та інструменти їх захисту.
Чимало існуючих нині омбудсманів у справах дітей значно відрізняються від традиційної моделі омбудсмана: діяльність їх засновується на законодавчій основі і розвивається до представлення та захисту інтересів і прав дітей як окремої соціальної групи. Тоді як традиційно діяльність цієї служби, в основному, зводилася до розгляду індивідуальних скарг на порушення прав дітей. Єдине, що у них спільне – це контроль за визнанням, захистом прав дітей та дотриманням їх державою.
Колишній комісар з прав людини Ради Європи Альваро Хіль – Роблес так характеризував омбудсмана: „ ...це інститут контролю, нагляду над владою, над органами влади. Він існує для того, щоб розкривати зловживання владою, це інститут який ...намагається вирішувати не тільки одиничні особисті ситуації, але й здійснювати загальні зміни в країні”.
На початку 90-х років Дитячий Фонд ООН (ЮНІСЕФ) розробив концепцію запровадження омбудсмана у справах дітей в усіх країнах. В останніх публікаціях з цієї теми він запропонував термін „незалежні інституції з захисту прав дітей”, підкресливши цим розмаїття організацій, які можуть бути обрані для виконання такої ролі.
Комітет ООН з прав дитини, який є міжнародним органом по нагляду за дотриманням Конвенції ООН, опублікував у 2002 році загальний коментар „Роль незалежних національних правозахисних інституцій у справі захисту та заохочення прав дитини” . На його думку, захист прав дітей у країні найкращим чином може здійснювати незалежна установа, діяльність якої зосереджена на задоволенні потреб та інтересів дітей.
Комітет послідовно закликає всі держави, доповіді яких він вивчає, „створювати нові структури, механізми та види діяльності в інтересах дітей”: „ Кожній державі потрібна незалежна правозахисна установа, яка б відповідала за питання забезпечення та захисту прав дітей,... незалежно від її форми була б спроможна ефективно втілювати завдання по моніторингу , забезпеченню та захисту прав дітей”.
Зважаючи на те, що кожен омбудсман (уповноважений) у справах дітей є унікальним, визначають, здебільшого, чотири основні моделі їх утворення, розвитку, статусу та повноважень :
§ самостійний орган, тісно пов’язаний з парламентом, так званий „парламентський” або „класичний” омбудсман ;
§ омбудсман, запроваджений в межах існуючих виконавчих державних органів, т.з. „виконавчий” омбудсман;
§ омбудсман, створений при конкретних міністерствах на основі законодавства про соціальний захист дітей;
§ омбудсман, створений на базі неурядових організацій, т.з. „громадський” омбудсман.
Така класифікація умовна. До неї вдаються лише для того, щоб краще пояснити функції, права та повноваження різних типів омбудсманів, що існують нині.
4. Статус, права, функції та повноваження омбудсманів у справах дітей
Зміст роботи уповноважених у справах дітей, а звідси обсяг їх завдань, прав і повноважень, у різних країнах залежить від ряду обставин, зокрема, національних, економічних, політичних, соціальних умов, в яких перебувають діти. Тому, загалом, статус, права та повноваження, порядок утворення омбудсмана у справах дітей визначається актом ( законом, указом, постановою, рішенням) офіційного органу який його утворює (парламент, уряд, глава держави, міністерство, орган місцевої влади).
Наприклад, у Великобританії, Ісландії, Норвегії, Литві, Польщі, Швеції відомство омбудсмана створене на підставі закону вищого законодавчого органу і наділене широкими правами як самостійний орган. У Новій Зеландії, Онтаріо (Канада), Австрії, Іспанії, Ізраїлі омбудсмани створені в межах законодавства про охорону дитинства при конкретних міністерствах. У Фінляндії діють громадські омбудсмани, які створені неурядовими організаціями.
У 2006 році в Російській Федерації діяло 15 уповноважених у справах дітей на рівні суб’єктів Федерації і 52 - на муніципальному рівні. Більшість із них призначені головами адміністрацій або указами президентів республік, які входять до складу Федерації, і працюють в системі виконавчої влади.
Та незалежно від того, хто утворює цю інституцію, її права, функції та повноваження повинні визначатися на основі рекомендацій „Паризьких принципів”, прийнятих Генеральною Асамблеєю ООН з метою керівництва у сфері розвитку національних правозахисних установ, а також стандартів Європейської мережі омбудсманів у справах дітей (ENOC).
Особливе значення мають рекомендації цих документів щодо визначення повноважень і функцій правозахисних інституцій, як незалежних установ, створених на підставі законодавства.
Відповідно до рекомендацій установа, що займається захистом прав дітей (окрема організація чи департамент більшої національної інституції), при прийнятті рішення має діяти незалежно, тобто знаходитися поза суб’єктивним впливом державних органів чи посадових осіб. Вона має бути захищеною від посягань та блокування її роботи.
Дотримання цієї умови може гарантувати лише законодавство і лише тоді, коли омбудсман призначається вищим законодавчим органом влади або главою держави, гарантом конституційних прав громадян. Саме така законодавча база виступає запорукою того, що незалежні інституції з захисту прав дітей можуть знаходитися поза впливом різних політичних сил і вести постійну діяльність тільки на підставі закону.
Встановлення окремої інституції, департаменту чи посади омбудсмана у справах дітей відповідно до спеціального закону або указу глави держави означає:
по-перше, те, що омбудсману надано найвищий статус і визнання як органу, що може розглядати важливі питання та приймати відповідні рішення;
по-друге, йому законодавчо встановлюються і чітко визначаються завдання щодо захисту та розвитку прав дітей, надаються належні повноваження для їх виконання.
Відповідно до „Паризьких принципів” та стандартів ENOC незалежні інституції захисту прав дітей мають здійснювати дві основні функції, діяти в двох напрямках:
спостерігати за впровадженням у країні Конвенції ООН про права дитини;
виступати в ролі захисників прав дітей, своєрідних контролерів за ходом створення умов для їх реалізації.
Виходячи з цього, визначається і зміст завдань, які покладаються на омбудсманів у справах дітей, їхні функції та повноваження. Зокрема, вони повинні:
• проводити незалежне спостереження за ходом виконання державою зобов’язань, взятих відповідно до Конвенції ООН про права дитини та інших заходів, спрямованих на забезпечення повномасштабного дотримання і поваги до прав дітей;
• здійснювати узгодження національного законодавства, правових норм і практики з положеннями Конвенції ООН про права дитини, факультативних протоколів до неї і інших міжнародних актів з прав дітей;
• надавати консультативну допомогу державним і приватним органам у трактуванні і застосуванні положень Конвенції ООН про права дитини;
• заохочувати ратифікацію будь-якого відповідного міжнародного акту з прав дітей чи приєднання до нього;
• сприяти тому, щоб інтереси дітей стали одним із основних пріоритетів державної політики, а центральні, регіональні органи влади та громадянське суспільство надавало їм більше уваги;
• здійснювати вплив на національне законодавство, політику і практику стосовно інтересів дітей, активно рекомендуючи, у разі потреби, зміни до них;
• сприяти належній координації дій органів держаної влади всіх рівнів в інтересах дітей, давати об’єктивну оцінку їхньої діяльності щодо змін до кращого становища дітей;
• підвищувати рівень обізнаності як дорослих, так і самих дітей з їхніми правами, можливістю їх захисту;
• впливати на формування суспільної думки щодо поваги прав дітей;
• брати участь в соціальному діалозі з питань фактичної реалізації прав дітей;
• здійснювати заходи по розв’язанню та відновленню прав дітей, уважно розглядати скарги та заяви, поданні дітьми або їхніми представниками, і за необхідністю виступати позивачем у судах або підтримувати судовий позов від імені дітей.
Ключовим компонентом діяльності інституту омбудсмана, як захисника дітей, має бути з’ясування причин того, чому сучасна політика і практика держави неспроможні поважати їхні права та інтереси. Саме на підставі такого аналізу він має впливати на практику діяльності органів законодавчої і виконавчої влади з тим, щоб забезпечити якомога повнішу реалізацію прав дітей, задекларованих як національним, так і міжнародним законодавством.
Для успішного виконання своїх завдань омбудсман повинен мати певні права і повноваження. Зокрема, він повинен мати право:
• вільного доступу в усі державні органи і установи з метою вивчення і аналізу документів, які зачіпають інтереси групи дітей чи окремої дитини;
• безперешкодно ознайомлюватися із становищем дітей в проблемних сім’ях, у школах, інтернатних закладах, в спеціалізованих установах, де утримуються діти;
